IMF“年度中国经济报告”重要问题一览（二）

　　问题研究4：高储蓄

　　由Longmei Zhang撰写的报告对中国高储蓄的推动因素、前景和对策进行了研究。报告认为，中国的国民储蓄在世界上位居前列，是中国内外部失衡的核心原因。高储蓄若保留在国内会助长过度投资；若流向国外，则会导致全球的大规模失衡。按照分类，中国的国民储蓄大多来自家庭部门，企业储蓄在本世纪初曾是主要推动因素，这部分体现了汇率低估问题，不过企业储蓄目前已逐步趋同于全球平均水平。家庭储蓄高企且还在上升，主要原因在于独生子女政策造成的人口变化，以及在计划经济向市场经济转型期间社保体制的瓦解。住房改革和收入不平等加剧也在储蓄上升中起到了推动作用。未来，人口变化将给国民储蓄带来下行压力。此外，还需要做出政策努力，完善社保体制，降低收入不平等，从而更快地进一步降低储蓄并促进消费。

　　高储蓄是造成内外部失衡的核心原因

　　报告指出，中国是全世界国民储蓄最高的国家之一。从历史上看，国民储蓄从上世纪80年代以来一直居高不下，大约为GDP的35%至40%。2001年加入世贸组织以后，中国融入全球贸易体系，储蓄率急剧上升，2008年达到峰值，为GDP的52%。全球金融危机后，储蓄率逐渐下降到2016年的46%。尽管小幅下降，中国的储蓄率仍然居于全球最高之列。相比之下，全球平均储蓄率为GDP的25%。

　　高储蓄是造成中国内外部失衡的核心原因。虽然国民储蓄不足会对经济发展造成资金上的制约，但过度储蓄也会扭曲经济结构，使增长不可持续。金融危机前，中国的过度储蓄体现为巨大的外部失衡。中国的经常项目顺差在2007年急剧上升至GDP的9%，成为全球“储蓄过剩”和低利率的一个原因。另一方面，留在国内的过多储蓄常常由金融系统予以中介，这会助长信贷推动的投资热潮。金融危机以后，中国的外部失衡程度大大降低（经常项目顺差回落至GDP的2%），但取而代之的是内部失衡上升。储蓄为过多的投资提供了资金，而投资的效率却越来越低。结果是经济增长减速，债务快速积累。

　　高储蓄还抑制了居民消费并降低了生活福利。尽管中国近年来努力推行经济再平衡，可投资比率仍高达GDP的44%，而私人消费仅为GDP的39%（全球平均水平约为60%）。虽然居民可以通过投资抑制当期消费来此换取未来更高的消费，但是由此产生的超出经济吸收能力的过度投资却可能导致投资负回报以及大量的违约，从而降低当前以及未来的福利。

　　中国的国民储蓄构成已逐渐变化，家庭部门目前已成为主要推动因素。从全球来看，虽然过去30年来国民储蓄与GDP的比率基本稳定，但其构成却在很大程度上从家庭部门转向企业部门。而中国储蓄的部门构成中，家庭部门则自上世纪90年代初以来，储蓄一直在上升，仅在近年略有下降。相比之下，全球家庭储蓄却从80年代起持续下降。这种分化使中国与世界的差异进一步扩大。今天，中国的家庭储蓄占GDP的23%，高于全球均值15个百分点。90年代，中国企业储蓄相对较低，大致处于全球平均水平，但在本世纪初迅速上升，并与其他国家逐渐拉大距离。金融危机以后，这一差距又显著缩小，反映了中国企业储蓄的下降以及其他国家储蓄的上升。目前，中国企业储蓄率仍小幅高于全球平均水平，但其差别远小于中国与外国在家庭储蓄上的差别。而政府的财政储蓄随时间变动较大，平均只占国民储蓄的一小部分。以往，中国财政储蓄和其他国家类似，但近年来中国财政储蓄高于全球均值，这反映了资本开支过高，经常性开支较低。

　　报告指出，中国在形成极高的储蓄率和较低的消费中，政策驱动的结构性变化起了关键作用。虽然储蓄率在经济增长起飞时往往会上升，但中国特殊的政策环境和经济结构变化对形成高储蓄起了很重要的作用。

　　降低储蓄的政策工作应重点加强社会保障体系、降低收入不平等并提高家庭收入。具体包括以下措施：1、使所得税具有更高的累进性并更对家庭更为有利。目前的税制结构是累退性的，对于十分贫困的群体尤其如此。2、要增加医疗保健、养老金和教育支出。3、增加一般性公共服务支出。4、提高社会支出可以通过增加国企股息上缴以及资产转让来实现。5、改善私人企业获得正规融资的机会。6、开放服务业。

　　中国储蓄的前景

　　报告认为，快速的老龄化以及社会保障体系的进一步完善，将使家庭储蓄大幅下降。中国未来将经历快速的老龄化，老年赡养率将从2015年的15上升到2050年的50。模型模拟显示，预计人口变化将在2030年前将储蓄率降低6个百分点（可支配收入的百分比）。此外，随着社保体系的持续改善（假设政府预算中医疗支出与GDP之比将从2016年的1.8%增长至2022年的2.5%），家庭储蓄（占GDP的百分数）将在2022年前下降3个百分点。年轻人的消费习惯发生变化，加之工资增速放缓，可能导致家庭储蓄率的更快下降。

　　预计国民储蓄将随着家庭储蓄和政府储蓄的下降而下降。预计2022年前居民和财政储蓄的下降将带动整个国民储蓄下降4个百分点。2020年前，企业储蓄预计将小幅下降，这既反映了经济减缓下的资本回报降低，又反映了随着经济向服务型过渡及劳动者收入比重上升，产出的劳动力密度在提高。

　　报告建议，采取积极措施提高社会支出并减少收入不平等，这会导致储蓄下降更快以及消费的提高。在2022年以前将医疗保健支出提高至GDP的3%（基线为2.5个百分点），并通过向底层群体再分配的方法减少收入最高的10%群体的收入比重，将在2022年减少家庭储蓄5个百分点（基线为3个），家庭消费也将提高（幅度为GDP的2%）。

　　问题研究5：政府与财政

　　政府的范畴及其对财政空间的影响

　　Rui C. Mano和Phil Stokoe的报告重新评估了政府的范畴及其对财政空间的影响。

　　更广义的政府赤字/债务定义仍然有重要意义

　　2014年以来，当局采取重大举措，扩大预算内赤字和债务（“开前门”），同时限制预算外活动（“堵后门”）。尽管做出相当大的努力，但是，在三个主要渠道仍然存在重大漏洞：

　　首先，2016年，地方政府融资平台（LGFV）大量借款，市场对其隐性担保的看法自新的预算法实施以来似乎没有发生显著变化，尽管随着近期金融状况紧缩，情况可能会发生变化。就在岸市场而言，即使在实施新的预算法之后，直到2016年11月，LGFV债券利差持续下降。在离岸市场上，国际评级机构在对LGFV进行评级时，继续考虑其政府支持的性质。但是，自2016年底以来，在岸市场的金融状况大幅收紧。LGFV的债券发行减少，利差上升，低评级的LGFVs尤其如此。这可能意味着上述看法开始变化，不过，今年4月至5月期间LGFV的收益率略有回落。

　　第二，公私合营模式（PPP）本应替代LGFV模型，但是，两者之间的区别可能留于表面。尽管公私合营模式旨在通过利用私人部门的融资和向私人部门转移风险来替代LGFV模式，但大多数公私合营项目集中在传统的公共基础设施领域（80%以上），公私合营的合作方通常由政府控制（纯私人合作方仅占投资的30%左右）。合作方的范围包括政策性银行、政府基金、私人资本和其他国有实体，如中央和地方国有企业，甚至是LGFV。2016年底，公私合营项目的资本值达GDP的27%，实施部分不足五分之一。

　　第三，当局正加快设立政府指导性基金（GGF）及特殊项目建设基金（SCF）以促进公共基础设施融资。这些新的融资平台类似于公共风险投资基金，在国际上并不常见。GGF由预算资金（次级）和称作“社会资本”的预算外融资（提供稳定回报的优先级）混合融资，后者包括国有企业、地方政府融资平台、银行或其他金融机构。SCF完全由政策性银行资助。GGF和SCF的资本额仍在不断上升，2016年末其资产占GDP的约5%。尽管没有其活动的详细信息，但这些基金似乎投资于公私合营项目或公司的股权，还从事贷款业务。

　　鉴于这三个渠道的准财政性质，增扩财政总量的概念不仅仍然是适当的，而且还应扩大其范畴。过去，大部分财政刺激措施都是通过LGFV发生在预算外，这促使IMF建立了“增扩”余额和“增扩”债务的概念。IMF认为，大部分LGFV继续作为准财政单位运作（IMF《政府财政统计手册》的概念为“公共非市场生产者”），因此，其活动将继续纳入增扩余额和债务的估计中。此外：

　　有非常强的理由将政府基金纳入增扩财政账户。根据《2014年政府财政统计手册》中的行业分类指南，IMF得出结论：这些基金可能是广义政府单位，由政府控制，其活动属于非市场性质。

　　中国的一些公私合营项目原则上应记入资产负债表，7但是，估算非常不确定。纳入政府资助的公私合营项目只会稍稍增加增扩余额（“增扩++”），因为大多数项目尚未实施。由于公布的公私合营项目数据不够详细，这些估算非常不确定。

　　IMF工作人员决定将政府指导性基金和特殊项目建设基金加入增扩总量（“增扩+”），得出的结论是中国的财政态势比先前的预期更具扩张性。中国的增扩+赤字占GDP的比例从2014年的9.8%上升至2016年的12.4%。而如果按照之前的增扩余额定义（只包括地方政府融资平台），赤字占GDP的比例同期仅扩张至10.3%。

　　即使在扩大增扩总量的范畴之后，2014-16年期间中国财政状况扩张仍在预算内。2014-2016年，预算内借款净额扩大了GDP的2.75%，这意味着预算外活动在扩大增扩总量范畴之后基本没有变化。

　　中国有一定的财政空间，但小于总债务数据所显示出的空间

　　IMF的报告认为，中国与其他新兴市场经济体相比，狭义政府债务较低。2016年末，狭义政府债务8占GDP的37%，低于新兴市场经济体中位数48%。广义债务（增扩+）高一些，约为GDP的62%。

　　除了总融资需求上升外，其他评估财政空间的指标看起来也是向好的。由于国内高储蓄率，可轻易以低成本获取融资。外国人在国内主权债券市场的参与仍十分有限，且全经济体的外部融资需求在GDP7%左右的可控范围内。预计2017和2018年总融资需求占GDP的比例超过12%。

　　IMF认为，在狭义政府定义下，中国存在一些财政空间，但按照增扩定义，财政空间要小一些狭义赤字/债务。如果财政空间被定义为暂时使用财政政策来平滑周期，同时又不失去财政的市场融资能力，中国肯定有一定的空间，如果在限定时间内使用空间以避免更快的债务积累，那么，此空间可以用来支持改革进程。但是，从更广的角度来看财政空间，如需进行永久的财政扩张，则必须承受较高债务水平：在2016年基本余额的基础上可以进行的永久扩张幅度为GDP的0.9个百分点，此时，债务将稳定在GDP的100%左右（先进经济体债务对GDP比例的第75百分位数）。由于中国储蓄率高、外部状况强劲、政府管制严格，因此，其政府债务的承受能力可能大大高于几乎所有新兴市场国家。

　　根据“增扩”债务/赤字定义，中国暂时放松财政的空间非常有限，永久性扩张的空间则为负。根据IMF工作人员的粗略估计，2016年增扩政府债务总额约占GDP的62%，2022年将上升到GDP的92%，远远超过目前的新兴市场的75%，并更接近于发达经济体的75%。事实上，根据增扩定义，2022年的基本余额需改善相当于GDP的4个百分点，从而将增扩债务占GDP的比率保持在100%左右。

　　然而，考虑到老龄化造成的较高结构性余额，中国的债务状况更严峻。在当前政策下，到2050年，老龄化可能令年结构性赤字占GDP的比例平均上升2.5%。将此增长代入中国2017年后的基本余额预测，得出的结论是2022年的狭义政府债务占GDP的比例将上升到57%，如果不考虑此调整，则为42%。2022年的基本财政余额比能实现债务稳定的余额水平高出近3个百分点。

　　此外，财政空间也受到隐含担保造成的潜在财政损失的限制。根据债务可持续性分析，如果出现了银行对私人部门的债务中的10%转化为政府债务的程式化冲击后，则到2022年，中国的债务将达到GDP的69%（假设没有上述冲击，则为GDP的42%（狭义）），而且此时的债务水平无法稳定下来。

　　如果经济面临负面冲击，需要采取财政政策，则这些刺激措施应旨在促进再平衡，而非为了扩大投资。

　　政策启示

　　IMF指出，过去两年里，当局采取了重要措施，制止预算外借款。他们还加大力度控制预算外活动，并取得一定进展。当局还颁布了几项法律法规，并加强了执法行动。但是，将所有地方政府的基础设施支出纳入预算，则须进一步大力改革财政框架。

　　主要领域包括：规划：制定中期财政框架，包括一个中期综合资本融资框架，纳入所有地方政府的基础设施支出。为地方政府单位制定一个激励体系，结合使用胡萝卜（债券额度、加快审批基础设施项目）和大棒（强制执法、法律行动）措施。监控：提高省级政府的能力和资源，以有效监控下级单位。重要的是，扩大监控范围。透明度：当局应至少每年公布各省的详细的、可以方便获取的预算账目及总体债务水平，包括各类或有负债。还可以定期公布各省甚至各地区的中期财政预测及广义公共债务的风险评估。

　　关于财政改革的政策建议

　　Philippe Wingender撰写的报告，对中国中央和地方政府间财政改革做了分析。报告认为，地方政府支出比例很高，但地方财政收入自主权却非常有限，地区差距不断拉大。地方政府到2015年时累积了大约占GDP的40%的债务，其中22%转移到了政府的资产负债表内。为此他建议，养老金和失业保险的政策及融资应当集中管理，同时给予地方一定程度的行政管理功能自主权。而按市场价值征收的经常性房产税可以成为地方政府的理想税种，还可以考虑允许省级政府在全国的个人所得税以外征收附加税。此外，基于规则的一般性转移支付最终可能会取代分税制和税收返还。通过扩大平衡补贴的规模，也可以进一步缩小不同地区的财政收入差异。另外，还应当提高地方政府的借款限额，以确保所有预算外财政支出能够纳入预算。

　　报告提出的具体建议包括：

　　1、确定社会支出方面适当的放权程度至关重要。从经济原则角度来看，考虑到种种行政和政治约束，社会安全网的融资应当尽可能由最高行政层级承担，因为它包含保险和再分配因素。这将会降低风险分担成本，促进福利的可携带性，并确保不同地区之间福利平等化。某些行政职能及其执行工作可能也宜下放，因为这可以加强地方政府的问责制并能利用地方政府的信息优势。

　　2、养老金。几乎所有联邦制国家的公共养老金制度都由中央负责。它们通常也会获得源于国家一级工资税的资金支持，而对福利水平的协调不考虑地域因素。就中国而言，由各省统筹养老金制度可以在风险分担和可携带性方面提高一些效率。然而，如果完全由中央管理，那么中央政府向出现养老金赤字的地方行政部门进行“补漏式”转移支付就不需要了。

　　3、失业保险。与养老金一样，失业保险计划一般也是中央负责管理的。除了具有分担劳动力市场风险的重要意义以外，失业保险还能起到自动稳定器的作用。因此，将失业保险收归中央能够强化中央政府的宏观经济稳定职能。将地方失业保险计划合并为单一的全国体系还能够扩大覆盖面并提高公平性，确保移民工人无论居住地和工作为何，均被包括在保险范围内。当前，只有大约10%的移民工人享有失业保险，而全体城镇职工中享有失业保险的比例则为40%。

　　4、医疗。在许多情况下，下放某些支出权力并辅以中央政策协调，既是必要的，也是可行的。虽然中国的医疗改革可以考虑若干种模式，但是绝大多数移民工人仍然被排除在医疗保险制度之外，这一状况严重阻碍了改革的进程。中国要想在公共医疗支出方面赶上经合组织和其他大型新兴国家，需要解决体系分散和覆盖率低的问题。

　　5、财政收入最优化分配的总体原则与支出的最优化原则大致相同。一方面，财政收入权力分散能使税收制度更好地匹配地方优先事项并加强对政策制定者的问责。另一方面，规模经济、风险分担机制、税基流动性和外部效应等因素要求税收更加集中。

　　6、个人所得税。中国可以考虑允许各省在国家个人所得税（PIT）之外征收附加税。这将赋予各省某种程度的自主权，可以规定其税收比例不超过中央批准的上限（如5%至10%）。这也是一种增加个人所得税对财政收入的贡献（按国际标准衡量，中国的该税种的贡献水平低）的高效方式。

　　7、增值税。原则上，在目前中国的增值税基础上可以补充课收省级增值税。然而，在实践中，监测地方管辖范围之间的跨界流动面临极大的困难，而且其他国家在地方增值税方面的经验好坏参半。虽然国家层面的增值税范围可以予以保持，但是可以审查财政收入共享安排，以降低多地经营的纳税人的依法纳税成本。可以考虑采用一些简单的分配规则，例如基于人口（德国）或总消费（日本）。

　　8、房地产税。按市场价值征收的经常性房地产税将成为中国地方政府的理想税种。基于房地产价值的变化，这项税收与公共服务的提供紧密相关；其税基基本不变；而且，该税种由住户经常性缴纳，因此具有高度可视性，这能够加强对地方官员的问责。房地产税还被广泛视为累进税，因为高收入家庭通常也拥有更高的房地产财富。虽然其税基应当按照国家指导方针界定，但是地方政府可以在中央政府划定的范围内规定其税率。

　　9、当前的政府间转移支付制度需要审查。例如，相对于目前实行的财政收入共享和税收返还转移支付方案，基于规则的一般性转移支付可以改善财政关系的明确性和可预测性，减少地方政府资金的顺周期性。不同地区之间的财政差距也应当进一步缩小。这可以通过扩大平衡补贴的资金统筹规模来实现，目前平衡补贴的规模不足转移支付总额的一半。最后，有针对性的转移支付应当予以合理化和简化。目前的制度包含200多项不同的转移支付，无论对中央还是地方一级的行政管理而言都十分复杂且成本高昂。制定更严格的服务输出（质量）条件要求，而不是仅关注其资金投入，可以提高公共服务提供效率。

　　10、应当将地方政府的借款限额规定得足够高，以确保所有财政支出能够纳入预算。尽管近几年在地方政府债务管理方面取得了一些重要成绩，但是仍然需要提高透明度，改善资源分配，完善中期财政规划。因此，必须将那些由地方政府融资平台运作的、或是通过政府指导性基金开展的一切财政活动都充分体现在预算之中。这样做的好处是能够清楚反映出当前政策对财政和总需求的影响。

　　问题研究6：不平等问题的对策

　　由Sonali Jain-Chandra等人撰写的报告认为，中国的经济增长速度很快，即将彻底消除贫困。然而，自20世纪80年代初期以来，收入不平等状况急剧恶化。虽然在中央计划经济向市场经济转型的过程中，一定程度上的不平等现象在预料之中，但是中国现在已经位居世界最不平等的国家行列——最近的情况略有改善。

　　推动不平等现象产生的是一些结构性因素（尤其是人口结构变化、城乡差距和教育/技能），而财政政策几乎未就此作出补救。这些结构性因素可能会促使不平等状况加剧。这要求更加积极主动地利用财政政策来减少不平等现象。

　　财政政策在减少不平等方面能够发挥的作用

　　报告认为，鉴于政策可能会产生很大的作用，可以设想通过若干项改革提高财政政策在税收和支出两个方面的包容性。

　　通过税收改革提高包容性

　　增加对个人所得税的依赖可以帮助中国通过税收制度完善再分配，因为税收制度更易于适应累进结构。除此以外，降低目前很高的基本个人免税额，将其转化为税收抵免，并重新设计纳税等级，可以确保能力较强的中等收入和高收入家庭为国家预算融资和公共产品供给作出更多贡献。此外，为社会保障缴款目的估算的最低收入水平具有累退性，应当取消之，这不仅有助于推行更为公平的直接税，而且还能够进一步激励工人加入正规部门。

　　中国的房地产税和财富税仍然有限。这类税收被广泛视为具有累进性，还被认为是效率很高的税收收入来源，因为它们通常对经济增长的扭曲程度最小。因此，应当考虑采用一种按市场价值征收的经常性房地产税，这样做的额外惠益在于能够为目前的城镇化和政府间财政改革提供支持。

　　通过支出方面的改革提高包容性

　　近年来，中国已经取得了很大进步，不过，在教育、医疗和社会援助的公共支出方面仍然落后于其他新兴经济体和经合组织国家。人口快速老龄化不仅会对目前的不平等状况产生不利影响，而且还将进一步消耗公共医疗服务预算和养老基金。

　　除了社会支出水平低下以外，另一个重要方面是公共服务的提供不平等。在户口制度方面，情况尤为严重。户籍制度放开（部分省份已经开始）将有助于更多移民为社会安全网作出贡献并从中获益。这可以缩小差距，并提高财政政策的再分配效力。

　　近年来，各省、各地区在公共服务提供和获取方面的不平等也有所加剧，富裕省份的福利增长远远高于贫困地区，这就需要扩大用于平衡补贴的资金池规模，更多地依赖基于规则的制度，而不是目前年度预算编制过程中使用的特殊程序。改革过于复杂的有条件转移支付制度，同时更加注重服务成果而非资金投入，将有助于完善公共服务的提供。重新将社会保险收归中央之举还将促进公平、风险分担和劳动力流动。

　　问题研究7：资本账户放开

　　Calixte Ahokpossi的研究指出，为应对2015/16 年度大量资本外流，中国当局允许一定程度的货币贬值，采用了外汇干预措施，并采取各种措施遏制流出和贬值压力。过去一段时间里，资本流动放开的顺序排定与基金组织的综合方法大致相符，但提高适应资本流动波动的能力的配套改革并没有及时跟进。放开之后，资本流动管理工作面临严峻挑战，这表明，需加快改革，同时审慎推进进一步的放开。如果重新出现资本外流压力，宏观经济政策应在减轻这些压力方面起关键作用。资本流动管理措施（CFM）会有所帮助和赢得时间，但不能取代宏观经济政策调整。

　　报告建议：当实施资本流动管理措施为必要时，其实施应一致和透明。当局应迅速实施有助于加强经济和金融系统抵抗资本流动能力的重大改革。应通过评估效益和成本，谨慎地进一步放开，同时应推进配套改革。如果再次出现贬值预期，为迅速缓解资本外流压力而进一步放开资本流入，可能会增加资本将来发生破坏性流出的风险。然而，在一些资本流动波动较小和中国将从加大放开力度中受益的领域，放开带来的好处可能会超过风险。可以推进以下领域的放开，包括：服务部门的外国直接投资，因为该部门存在快速提升效率和生产率的空间。外国直接投资不仅可以提供稳定的资本来源，而且高质量投资者的进入将有助于提高部门的生产率。在金融服务和医疗保健领域，精心设计推行放开也可能是有益的。为帮助支持更灵活的汇率，还应考虑取消或逐步减少对在岸外汇对冲的准备金要求。如果衍生交易引起金融稳定性问题，应考虑采取适当的宏观审慎措施。

　　报告还指出，中国经济因规模庞大，以及其他一些原因，最好采取独立的货币政策。这意味着当局必须在资本账户开放度与汇率灵活度之间作出选择。灵活的汇率有助于吸收冲击影响（包括资本流动造成的冲击），同时减少实施或维持各种资本流动管理措施的必要性。因此，应加快深化改革，包括那些旨在扩大宏观经济政策调整空间的改革，以便更多地受益于更高程度的金融开放，同时减轻相关风险。      （完）