2018年第71期（总第1868期） 2018年10月19日（星期五）
[导读：机器人引发的失业问题给人们造成的恐慌已经成为未来就业讨论的中心议题，但世界银行《2019世界发展报告》分析指出，这种担忧基本上无稽可查。相反，技术进步为创造新的工作岗位、提高生产率及提供有效的公共服务提供了机会。与此同时，有识之士呼吁各国政府应该重视人力资本，从现在就要开始更有效地投资于人。]
世界银行发展报告聚焦新技术变革下的人力资本
世界银行10月12日发布了《世界发展报告2019：工作性质的变革》（World Development Report 2019 : The Changing Nature of Work ）的最终版。世行本年的发展报告着重关注科技对未来就业和经济的影响，并探讨个人、企业、政府该如何应对这又一次将在人类历史上被重新定义的新“工作”浪潮。报告指出，回顾历史，技术造成的失业通常只是短暂阵痛，随后而来的往往是新兴就业机会、生产力提高、与社会进步。近十年，以人工智能为代表的技术爆炸正在重塑新一轮社会经济格局。零人工干预的借贷平台、分拣货物机器人、零工经济等新工作方式、工作形态不胜枚举。这些创新极大地改变了就业市场形势，也引发了社会各界对于未来工作的思考和探讨。报告指出：人力资本投资迫在眉睫，终身学习在急速变化的时代必不可少，社会情感技能（如领导力、团队合作能力、创造力）等软实力尤为重要；数字经济时代涌现的平台企业拓宽了市场边界，使弱势群体更便利地参与市场交易，共享市场经济繁荣。与此同时，平台企业也带来了新的监管挑战。许多跨国企业，尤其是平台科技公司，纷纷利用监管套利进行避税，全球企业税制迫切需要升级；政府需要进一步加强社会保障和社会保险，辅之以劳动力市场机构改革以促进劳动力跨行业转移和再就业。
我们应该关心人力资本
世界银行行长金镛、联合国开发署署长阿希姆·施泰纳等人士最近发表的一封公开信指出，如果我们想要建立一个更美好的世界——一个稳定、更繁荣、更公平、人人潜力得以发挥的世界——各国现在就需要开始更有效地投资于人。
我们担心的是，整整一代人将无法充分发挥潜力，无法在未来的经济中竞争。在全球各地，工作的性质都在迅速变化，对高层级技能的需求也在迅速变化。然而，今天发展中国家的5亿青年人口就业不足或工作不安全。如果年轻人没有机会实现自己的愿望，我们就会面临全球脆弱性和冲突风险上升——其经济成本无法估量。
现在，应该认识到投资于人就是投资包容性增长。在我们这个相互关联的世界上，对于各国、各经济体、领导人和公民，信息非常明确：如果我们现在不把注意力转向更好、更具战略性的人力资本投资，未来各国和各经济体将会付出沉重的代价。
强有力的证据表明，在大力推动下很快就能取得进展。成功的根基在于专注的领导、各利益相关方的参与以及整合全政府的方式。
未来的工作需要加大人力资本投资
“工作的性质不仅在变化，而且在迅速变化。”世界银行集团行长金镛说：“我们不知道今天的小学生未来将会竞争什么样的工作，因为这些工作很多目前还不存在。我们面前的巨大挑战就是让他们无论未来做什么工作都需要的技能，比如解决问题和批判性思维的技能，再如换位思考和协作等人际沟通技能。通过衡量各国的人力资本投资情况，我们希望能够帮助政府采取积极措施，使国民做好在未来经济中竞争的准备。”
报告写到，创新改善了我们的生活品质。人的预期寿命得到延长，基础医疗服务和教育得以普及，大多数人的平均收入得到提高。根据近期开展的欧洲晴雨表调查，在欧盟这个世界生活方式的超级引领地区中，四分之三的公民认为技术改善了工作环境。三分之二的公民认为技术将进一步改善社会环境，进一步提高人们的生活品质。
尽管人们对此持乐观态度，人们对未来的担忧依然存在。在发达经济体中，科技对就业压倒性的影响引起了人们的焦虑。人们认为，不平等问题的持续加剧导致工作环境的逐底竞争，而零工经济的到来推波助澜，加剧了逐底竞争，在零工经济中，组织与独立工人签署短期用工合同。
自动化导致一些发达经济体和中等收入国家中制造业领域工作岗位的流失，这是不争的事实。那些从事“可被编码的”重复性工作的工人最容易被取代。然而，技术进步为创造新的工作岗位、提高生产率及提供有效的公共服务提供了机会。通过创新，技术产生了新的部门和新的工作。
当前技术进步潮流的某些特征显而易见。数字化技术允许企业迅速扩大或缩小规模、促使企业的界限模糊化，并对传统的生产模式造成了挑战。新型企业模式，即数字化平台企业从地方新兴企业成长为全球性企业巨头，这类企业的雇员和有形资产往往微不足道。这一新兴的工业组织造成了隐私、竞争和税收领域的政策问题。政府提高收入的能力因生产性资产的虚拟性而受到限制。
平台型市场的兴起允许技术以前所未有的速度对更多的人口产生影响。个体和企业只需要宽带连接就可以在在线平台上交易商品和服务。这种“无实体规模化”为生活在工业化国家乃至工业区之外的数百万人口提供了经济机遇。持续变化的技能需求也会对这些人产生影响。自动化提高了发达经济体和新兴经济体中高阶认知技能的溢价。
投资人力资本是充分挖掘这一不断变化的经济机遇的优先任务。三类技能在劳动力市场上的重要性与日俱增，这三类技能是：高级认知技能（比如解决复杂问题的能力）、社会行为技能（比如团队工作能力）以及能够预测适应能力的技能组合（比如推理能力、自我效能）。培育这类技能要求个体具有坚实的人力资本基础并进行终身学习。
因此，儿童早期发育阶段形成的人力资本基础的重要性更加突出。然而，发展中国家的政府并不将儿童早期发展视为优先事项，而基础学校教育中的人力资本成果也非第一优先目标。世界银行新的人力资本指数突出了健康和教育投资与未来工人生产率之间的关系，从指标排行榜的第25百分位上升至第75百分位，将使未来50年内的年增长率额外增加1.4%。
与国际劳工组织倡导的体面工作议程一致，第一要策即创建正式工作岗位，以在技术变革中获益。在许多发展中国家中，大多数工人滞留在生产率不高的工作岗位上，通常是那些鲜有机会接触技术的非正规部门的工作岗位。缺少优质的私营部门工作岗位是许多才华横溢的青年鲜有领薪就业出路的原因。在中东和北非地区，高技能大学毕业生在失业劳动力中的比例几乎达到30%。更好的成人学习机会是那些离开学校的劳动者根据不断变化的劳动力市场需求重塑技能的机会。
基础设施投资同样需要迎头赶上。为发展中国家未能使用互联网连接服务的人口提供价格合理的互联网准入是最明显的投资需求。扩大公路、港口和市政基础设施投资，使企业、政府和个体能够充分地挖掘技术的潜力同样重要。
适应下一波就业环境的变化要求实施社会保障体系。在发展中国家中，十分之八的人不能获得社会援助，十分之六的人从事非正式的、不享受保险待遇的工作。
即使在发达经济体中，基于工资单的保险模式越来越多地受到标准化就业合同之外的就业安排的挑战。为人们提供保障的新方法有哪些？不与就业挂钩的最低社会保障支持就是选择之一。这一包括强制性社会保险和自愿性社会保险在内的模式可以覆盖更多的人口。
通过扩大以迫切需要社会保障的人口为优先目标人群的总体覆盖面能够强化社会保障。由政府支付工资的社区卫生工作者是沿着正确方向迈出的一步。全民基本收入是另一项可能的选择，但是它并未得到检验，而且过高的财政成本令新兴经济体望而却步。社会援助与保险体系的扩大将降低劳动力监管法规的风险管理负担。随着这类体系为人们提供了更好的保障，社会可以酌情加大劳动力监管法规的平衡性，从而促进人们在不同工作之间的流动性。
为了从技术提供的潜力中受益，社会将需要缔结新的、以扩大人力资本投资并逐渐普及社会保障体系为核心的社会契约。然而，社会包容性要求具有充分的财政空间，许多发展中国家由于税基不足、非正规部门庞大及管理效率底下而缺少资金。
然而可供改善的余地很大，例如城市通过征收更加合理的财产税或者通过引入糖或者烟草的消费税来改善财政空间。征收烟草消费税也会对健康产生直接影响。征税间接税、进行补贴改革并减少全球化企业的避税行为，特别是减少新兴平台型企业的避税行为是其他可能的筹资渠道。事实上，国际税收秩序的传统结构为跨国公司侵蚀税基和转移利润的行为提供了便利，也就是说，一些企业将更多的利润转移给所在国家实行零税率或者低税率的子公司，无论该子公司业务量的多寡。据估计，平均而言，跨国公司50%的海外总收入在实际税率不足5%的管辖区报税。
新兴经济体正经历着技术转变，而技术转变导致工作性质的变革。无论未来社会发展到何种地步，人力资本投资都将是一项有助于人们做好准备应对未来挑战的无悔政策。
表：世界银行人力资本指数指标（HCI），2018年
工作性质的变革
一些程式化的事实在人们关于工作性质变革的讨论中居于主导地位。然而，在新兴经济体的背景中，其中只有一些事实是正确的。
第一，正如平台型市场的兴起所显示的，技术正在模糊企业的界限。企业家利用数字技术创造了以平台为依托的全球性企业，这种企业与一端输入一端产出的传统生产过程截然不同。平台型企业总是通过在客户、生产者与提供商之间创建网络效应以及在多边模型中促进互动来创造价值。
与传统企业相比较，数字化平台实现规模化的速度更快，成本更低。创建于1943年的瑞典宜家家居集团几乎用了30年的时间才开始在欧洲市场扩张。经过七十多年的不懈努力，宜家家居取得了全球年销售收入420亿美元的业绩。凭借数字技术，中国企业集团阿里巴巴用了两年的时间就吸引了100万用户，用了15年的时间积累了900多万在线商户，年销售收入达到7000亿美元。同时，平台型企业在世界各国方兴未艾，比如印度的Flipkart和尼日利亚的Jumia。然而，在全球范围内，一体化的虚拟市场也给隐私、竞争和税收领域造成了新的政策挑战。
第二，技术正在重塑工作所需要的技能。市场对技术可以取代的较低技能的需求量正在降低。同时，市场对高级认知技能、社会行为技能及与更高适应能力相关的技能组合的需求量在持续增加。在发达国家中，这种模式显而易见；在某些发展中国家中，这一模式也初见端倪。2000年至2014年期间，玻利维亚的高技能职业就业的比例增加了8个百分点。埃塞俄比亚的这一比例增加了13个百分点。这些变化不仅仅体现为新工作取代旧工作，而且体现在既有工作所需技能的持续变化上。
第三，机器人取代工人的设想触发了社会的恐慌情绪。然而，技术发展对就业的威胁被夸大了，这是历史不厌其烦地教导我们的教训。全球工业就业数据根本未能证实这种担忧。发达经济体的工业就业岗位减少了，但是东亚工业部门的异军突起大大弥补了这一损失。
我们对过去二十年中许多高收入经济体中工业就业下降的趋势进行了严谨的研究。自1991年以来工业就业比例下降10%或10%以上的国家包括葡萄牙、新加坡和西班牙。这一变革反映了就业从制造业部门向服务业部门的转移。相比之下，在世界其他地区，工业就业的比例，主要是制造业就业的比例基本上保持了稳定不变的状态。1991年至2017年期间，低收入国家工业就业在就业总量中所占的比例一直在10%左右徘徊。中等偏上收入国家的这一比例也比较稳定，在23%左右徘徊。同期中等偏下收入国家的劳动力工业就业的比例上升了，从1991年的16%增加至2017年的19%。这可能应该归功于自由贸易和收入增加之间的相互作用，这一相互作用扩大了人们对商品、服务以及技术的需求。
一些发展中国家工业就业在就业总量中的比例呈现上升的趋势。例如，越南的工业就业比例从1991年的9%增加至2017年的25%。在老挝，同期的工业就业比例从3%增加至10%。这些国家提升了本国的人力资本，将高技能青年工人吸引到劳动力市场，这些高技能青年工人应用新技术实现制造业生产的升级。因此，东亚国家的工业就业继续增加，同时其他发展中经济体的工业就业比例保持了稳定。
两种力量提高了人们对工业产品的需求，因此也增加了工业部门对劳动力的需求量。一方面，连接成本的持续降低导致发达经济体资本密集型产品和发展中经济体劳动密集型产品出口的扩大。另一方面，持续增加的收入提高了人们对既有产品的消费量和对新产品的需求。
第四，在许多发展中国家中，大多数工人仍然从事生产率很低的工作，即常常是在鲜少接触技术的非正规部门的企业中就业。尽管在过去的二十年中，商业监管环境得到改善，但是各地区的非正规性仍然居高不下。实际上，在一些新兴经济体中，非正式工人的比例高达90%。总体上而言，这些经济体中约有三分之二的劳动力属于非正式就业。尽管经济增长或者工作的性质正在发生变革，非正规性仍然保持在相当稳定的水平上。
例如在过去的30年中，尽管秘鲁全力以赴应对非正规性问题，非正规性依然稳定地保持在75%左右。2000年至2016年期间，撒哈拉以南非洲的非正规就业在就业总量中的平均比例保持在75%左右。21世纪前十年，南亚的非正规就业的平均比例为50%，2010年至2016年期间，这一比例增加到60%。对新兴经济体而言，应对非正规问题和工人社会保障缺位问题仍然是刻不容缓的问题。
第五，技术，特别是社会媒体对许多国家中持续加剧的不平等的观点产生了影响。人们总是渴望提高生活的品质并切身参与到他们所观察到的经济增长中去。今天，通过社会媒体和其他数字联系方式更多地接触丰富多彩的生活方式与多种多样的机遇只会加深人们的这种感觉。期望与机遇的契合形成了实现包容性的、可持续的经济增长的条件。但是如果存在机会不平等或者既有工作与技能的错配问题，那么，挫败感将导致人们移民或者社会的分裂。欧洲的难民危机、战争导致的叙利亚移民潮和阿拉伯之春都清楚地诠释了这一观念。
然而，发展中国家的收入不平等数据并不支持这一观点。在过去的十年中，大多数新兴经济体的不平等问题或者减轻或者保持不变。根据基尼系数的测量结果，从2007年至2015年期间，41个新兴经济体中，37个经济体的不平等程度要么下降了，要么保持不变。不平等程度加剧的四个新兴经济体是亚美尼亚、保加利亚、喀麦隆和土耳其。2007年至2015年期间，俄罗斯以基尼系数衡量的不平等程度从42降低至38。2008年至2015年期间，收入最高的10%人口（基于税前收入）的收入份额也呈现降低的趋势，从52%降低至46%。这一时期小企业就业的比例增加了，这提高了相对于大企业的工资水平。
然而，尽管人们认为收入不平等问题并没有加剧，但是这并不值得我们庆幸，尤其是考虑到全球在非正规经济中就业的20亿工人，其中有许多人缺少保障。在低收入国家中，社会保险基本是不存在的，甚至在中等偏上收入国家中，社会保险也仅能惠及28%的最贫穷人口。
政府可以采取何种行动？
《2019世界发展报告》给出了以下三项政府可以采取行动的建议：1、对人力资本，尤其是儿童早期教育进行投资，除发展基础技能之外，还要培育高阶认知技能和社会行为技能。2、提高社会保障水平。在一些新兴经济体中，可靠的社会最低保障、扩大的社会保险和补充性劳动力市场规则体系改革将协同实现这一目标。3、为人力资本发展和社会保障体系创建所需公共资金的财政空间。在大城市征收财产税、对糖或者烟草征收消费税以及征收碳税是提高政府收入的几条途径。另一条途径是消除许多企业所赖以增加利润的避税技巧。各国政府可以在不提高税率的同时通过优化税收政策并加强税收管理来增加收入。
在工作性质发生变革的过程中，个体、企业和政府最富意义的投资应当是提高人力资本的投资。诸如识字和计算能力等基础性人力资本是经济生存的必要条件。技术在生活和企业经营中作用的增加意味着所有类型的工作（包括低技能工作在内）都要求具有高级认知技能。人力资本的作用也因对社会行为技能需求的增加而增加。依赖人际互动的工作将很难以被机器所取代。然而，成功地从事这些工作，形成于人的生命早期且在人的一生中不断得到塑造的社会行为技能必须强大。由于当前适应性的溢价提高，人力资本的重要性也随之凸显。
有效应对这一问题的解决方案是存在的。例如，为做好应对工作性质变革的准备，国家必须大力促进对儿童早期发展的投资。这是建设未来劳动力市场所需宝贵技能的最有效的方法之一。国家也可以通过确保学校教育转化为学习成果来促进人力资本。旨在适应工作性质变革的重大技能再调整也可能发生在义务教育和正式工作之外。例如，国家可以更加有效地利用高等教育和成人学习。
缺乏政治意愿是政府不对人力资本投资的原因之一。关于健康与教育体系是否会产生人力资本的公开可用的数据寥寥无几。这一差距不利于政府制定有效的解决方案，迟滞人们追求改善的脚步，削弱公民要求政府负责的能力。本研究所描述的世界银行人力资本项目旨在应对政治意愿低的问题，并为政府投资人力资本提供动力。
社会援助和社会保险制度也应当适应工作性质的变革。渐进式普及这一概念可以成为覆盖更多人口、特别是覆盖不正规经济中更多人口的指导原则。社会保障体系一旦到位，更加灵活的劳动力监管体系会延缓工作的转型。
在大多数新兴经济体中，当前的社会契约分崩离析，而在一些发达经济体中，社会契约也正日渐不合时宜。新社会契约应当包括投资人力资本，从而为工人实现更好的就业创造更多的机会。这将改善新生儿或者尚在学校读书的儿童的就业前景。
各国政府将如何筹集人力资本投资和促进社会包容性所需要的额外资源？低收入国家的税收收入比例是高收入国家的一半。对人力资本、基本社会保障（包括一些发展中国家的社区健康工人）的投资以及为青年提供生产性机会造成的财政成本可能约占国内生产总值的6-8%。这是一项雄心勃勃的目标。然而，增加税收收入应当和改善公共服务提供同步进行，相得益彰。如果做不到这一点，提高税率将只能激发公众的不满情绪。
大部分所需的财政资源可能来自于税收管理能力的提高和政策变化，特别是增值税和扩大税基的政策变化。通过进行旨在提高当前税收体系效率的改革5，撒哈拉以南非洲国家可以获得平均约占国内生产总值3-5%的额外收入。取缔税收豁免并逐渐统一增值税税率能够进一步大幅度提高国家的收入。在哥斯达黎加和乌拉圭，这样的收入在国内生产总值中的比例可能超过了3%。
其他税收收入和储蓄能够促进人力资本融资。沙特阿拉伯于2017年实施消费税税制：对软饮料征收50%的消费税，对功能性饮料、烟草及烟草产品征收100%的消费税。据估计，中国、伊朗、俄罗斯和沙特阿拉伯在全国推行的有效的碳定价政策所获得的额外收入占国内生产总值的6%以上。征收不动产税能够使中等收入国家和贫穷国家的额外收入占国内生产总值的3%和1%。
企业与个体由来已久的避税和侵蚀税基行为也需要解决。在世界财富500强企业中，五分之四的企业在那些广泛实施优惠公司税的国家开设一家或者一家以上的分公司，这些国家往往被称为避税天堂。结果，世界各国政府每年因此损失的收入估计在1000亿和2400亿美元之间波动，这相当于全球企业收入所得税收入的4-10%。企业越来越数字化的性质只会创造更多的避税机会。从新型资产中（比如用户数据）获得收入，让人们越来越难以确定旨在创造税收的价值如何产生，又在哪里产生。 （完）
（整理、编译：王砚峰、张佶烨；责任编辑：王砚峰）
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