[导读：9月22日，联合国贸发会议发布了《2020年贸易与发展报告——从全球疫情到共同富裕：避免另一次失去的十年》（Trade and Development Report 2020——From Global Pandemic to Prosperity for All: Avoiding Another Lost Decade）。报告指出，新冠疫情在对人类生活和经济生活造成破坏的同时，也为持久的变革创造了机会。新冠疫情清楚地展现了2008年全球金融危机之后没有解决的一系列问题——不断加剧的不平等、难以持续的债务和严重的环境破坏。事实上，2019年底的世界比许多人愿意承认的还要脆弱得多。新冠疫情使我们不得不谨慎思考如何在全球层面和地方层面创建健康的、迅速复苏的社区。如果没有根本的政策转变和国家层面的有效协调，那么我们就会像2008年金融危机之后一样，迅速到回到危机前的状态，走向另一次失去的十年。报告主张，当前我们面对一个严峻的选择：是继续坚持误入歧途的政策选择，还是共同开辟一条新道路以走向更平等、更持续发展的世界。为了实现更好的经济复苏，报告强调缩小不平等差距、提高工资份额，以及维持以经济增长和充分就业为目标的财政扩张。本课题组现将该报告主要内容翻译、整理出来，供大家参考。]
全球经济的趋势与挑战
2021年世界经济的复苏微弱
在新冠疫情之前，大多数分析预测世界产出在2020年会加速增长，这一过程由一些大型发展中国家的迅速发展所推动，尽管发达国家的经济表现将持续停滞。疫情的出现迫使分析者进行重新评价。在2020年中期，大多数私人部门、政府和多边机构都预测今年的世界经济会出现急剧的收缩，这一收缩过程集中于2020年前半年，从后半年开始将出现不完全的复苏。基于年均增长率的测算，2020年的衰退程度比全球金融危机之后还要严重。假设我们可以避免第二次封城，那么经济复苏将持续至整个2021年，尽管世界收入在2021年底依然不太可能达到其新冠疫情之前的水平。
贸发会议的预测也呈现了相似的模式，它认为全球经济在封城之后陷入了严重的衰退，今年封城放松之后会出现技术性反弹和初步的复苏，完全的V型复苏取决于政策应对的毫无瑕疵，而这几乎是不可能的情况。明年的复苏也有理由让人担心，这不仅是因为存在新一波疫情的风险，而且是因为经济政策导向的高度不确定性和大规模多边协作的缺失。
联合国贸发会议预测的基准情境假定，如果今年的政策回应具有针对性且持续至2021年，这样，2020年的世界产出将减少4.3%，2021年将扩张4.1%。与2020年中期其他公共机构和私人机构的平均预测值相比，这一情境意味着今年的经济衰退程度更小，但是明年的经济复苏会更加微弱。例如，在6月份《世界经济展望》中，IMF预测2020年经济将收缩4.9%，2021年经济将扩张5.5%。
考虑到世界经济的平均增长率——根据新冠疫情之前的趋势——2017-19年为3%，联合国贸发会议的基准情境意味着，世界收入在2021年依然比新冠疫情前的趋势值低6.4%。如果按照世界生产总值来测量，那么截止2021年底，新冠疫情的衰退所导致的国民收入损失相当于12万亿美元，这远远大于贸发会议在3月份的预测值。此外，2021年经济的复苏和失业的上升会同时发生，失业率在一些发达国家可能高达两位数。
在2021年之前，经济完全恢复到新冠疫情之前的趋势几乎是不可能的，有以下四个原因：
一，世界经济在新冠疫情之前具有正向的增长趋势。因此，即使2021年经济扩张4.1%，全球收入也不会仅仅在一年内恢复至疫情前预期的水平；
二，家庭和企业因为新冠疫情导致的大量损失，将对储蓄和收入有持续的负向影响，并且会提升私人债务水平。债务的积累降低了私人支出迅速恢复至疫情前水平的可能性；
三，央行对新冠疫情迅速作出了反应，看起来好像避免了全球金融暴跌，但是2008年全球金融危机已经表明，仅仅依靠货币政策难以使经济恢复至冲击前的水平。财政刺激是必需的；刺激的规模和结构将对复苏的轨迹具有关键影响；
四，基于全球金融危机之后发生的事情，我们会发现，为了对抗危机所需的政府赤字和债务的增加，可能会被财政整顿（削减支出和增加税收）提前中断。许多国家最早可能在2021年中期发生这种情况，这反过来会放缓经济完全复苏的步伐，甚至逆转经济复苏的趋势。
世界经济在进入2021年后将处于脆弱状态，这对各地的政策制定者而言都是一个警醒。世界产出很有可能不会呈现很多人所期望的V型复苏模式，甚至不是我们视为更有可能的不充分的V型模式。长期的衰退或者U型复苏，W型复苏或L型模式（意味着潜在产出的永久损失），都是有可能的复苏轨迹。
私人部门的债务：另一场正在酝酿的危机？
新冠疫情加剧了债务压力，这并不局限于公共部门的资产负债表。自2009年以来，发达国家和发展中国家的债务飙升都是由私人借贷推动的，公司债务水平高企且不断上升的情况所引发的担忧与日俱增。
以美国为例，疫情之前，非金融公司的债务-GDP比率已经处于20世纪50年代以来的最高水平。尽管如此，2019年美国整个非金融私人部门的杠杆率低于2007年，因为自从全球金融危机以来，家庭将其债务-GDP比率降低了约23%。如果美国的企业在疫情后都试图削减支出、减少债务，而且政府和家庭都不采取补偿性行动，那么所有人都会陷入底线竞争，这最终会导致更糟糕的情况。
美国的公司债务-GDP比率在2019年为74.9%——尽管就其自身标准而言很高——但是相比于其他发达经济体而言处于中等水平。尤其是日本，非金融公司债务在20世纪90年代中期达到了GDP的218%，在2019年降低至163%。在英国，同样的指标在2008年达到194%，在疫情前降低到164%。在疫情前，加拿大和法国的公司非金融部门其债务-GDP比率也高于100%。
新冠疫情可能提升整个世界私人非金融部门的债务比率。这一变化并不必然是坏的，因为金融系统的其中一个功能就是在面对巨大的外生冲击比如现在的疫情时，平滑收入和支出的变化。然而，正如贸发会议2019年的报告所注意到的，如果公司部门的借贷致力于获得金融资产而非投资于生产性物质资产，那么这会将更多流动性在危机期间输入经济，尽管这有利于股票市场并且可能通过财富效应间接地刺激增长，但只是将来自金融脆弱性的威胁推迟到更晚的时间。
疫情后全球需求与增长的两种可能情境
后疫情基准情境：失去的10年
在新冠疫情的供给冲击结束以后，对世界经济的完全复苏造成主要威胁的根源有两个：一是企业破产的程度。尽管2020年下半年已经有一些企业宣告破产，但是还没有通过违约和资产负债表的崩溃，对金融部门形成不利影响；二是全球需求和收入的结构。如果提高收入和恢复稳定性的力量不够强大或者甚至不利于全球需求的恢复，那么主要的受害者可能不是在全世界经营的大公司。相反，发达国家和发展中国家中在非正式部门运营的中小企业、个体户和普通工人会深受其害。
在正常时期，还存在一定的空间使得温和的财政紧缩可以与其它需求来源（私人部门输入和净出口需求）所引致的经济增长相兼容。即使如此，这些政策选择也存在限制，比如金融不稳定性和全球不平衡的风险都不能忽略。但是疫情后的时期不能归类为正常时期。此外，甚至在疫情之前，全球的需求结构已经因为缺乏强大的增长来源而被削弱了。
如果财政政策倾向于净储蓄模式，私人部门和净出口都难以弥补这一差距。报告预测了这一假设下的世界经济发展，发现这一情境下的中期经济增长表现，不论是作为世界整体还是单个国家，相对于上一个十年都会放缓。平均而言，增长率相比于全球金融危机后的时期低了1/3。大多数经济体不仅在福利、收入、产能、就业上的表面不如人意，而且会面临持续的金融脆弱性威胁，因为收支状况没有改善到可以避免金融风险和金融冲击的程度。
在剧烈的外生收缩冲击之后，如果经济处于正常的复苏，应该会在冲击后历经极其迅速的增长。只有这样快速的增长才会产生足够的力量使经济重新回到增长的趋势上，更重要地，这有助于消除在之前的冲击中产生的财务收支不平衡的状况，从而重新恢复经济的弹性。然而，因为假设政策迅速转向了财政紧缩，经济在新冠疫情冲击之后的两年内都会停滞不前。
几乎所有经济体的失业率都惊人地高。原因主要在于经济活动明显微弱的增长率、较低的投资率，对发展中国家而言，还有去工业化的趋势。
避免失去的十年的增长复苏情境：政策与结果
失去的十年对全球而言是一个看似合理的结果。这一情境主要是基于过去几十年来经济自由主义政策的趋势，尤其是对积极的财政政策的不合理的反对。但失去的十年并非是必然出现的结果。
上一个十年的政策路径，得到了低增长率、高失业率和严重的系统风险的组合结果。经济政策的首要任务必须是确保经济扩张的真正复苏，这将使人们重返工作岗位、恢复收入的增长，同时也确保疫情导致的收入不平衡被修复。
现在对全球需求进行有效的刺激还为时未晚。只要产能还在，工人没有丧失技能或离开劳动力大军，信用依然强健，那么全球协调刺激需求的努力便有可能恢复真正的经济增长。
当各地的私人部门都处于观望模式的时候，主动性必须来自于公共部门。如果公共部门对刺激需求也持观望态度，或者更糟糕地，采取削减支出的行动，那么经济增长恢复的窗口会迅速关闭，随之而来的是债务爆炸的风险，这会进一步加剧紧缩的倾向。因为较高的乘数效应，公共部门的需求在输入经济系统后会刺激经济整体的收入增加。只有强劲的财政扩张才能迅速将失业降低到不永久伤害工人的程度，只有私人部门的需求恢复以后，财政刺激才能慢慢结束。
报告对恰当的经济政策的情境进行了预测，它指出，在给定的生产结构和技术条件下，如果需求刺激开始得足够早，那么经济复苏情境中预测的增长率是完全可以实现的。与2019年相比，截止2021年，预计全球失业达到9000万人，同时人口趋势意味着工作年龄人口增加近9000万人。假定1/3退出劳动力大军，失业净增加截止2021年达到1.5亿人。在失去的十年的情境中，截止2022年，有2900万工作被创造出来，在增长复苏的情境中，有5700万工作被创造出来。在增长复苏的情境中，预测失业率在2025年之前会恢复至危机之前的水平——这一时间点在失去的十年的情境中要晚得多。
更好的复苏：修复经济中的断裂
缩小不平等差距对经济复苏至关重要
新冠疫情的衰退是否能够转变为可持续的、公正的复苏，取决于不平等程度能否降低。如果全球经济中之前存在的收入分配问题没有得以解决，那么疫情之后的经济有可能像全球金融危机之后的情况一样，仅仅会出现短期的、不平衡的复苏。
当新冠疫情的冲击袭来的时候，大部分全球经济已经处于岌岌可危的状态。之前的危机过后出现的经济复苏导致了可怕的情况：很多工人的工资停滞，国家依然处于紧缩状态，公司充斥着不良信贷。在这种背景下，尽管疫情的出现出人意料，但是经济后果如此严重应该是不足为奇的。
如果世界要脱离萧条的边缘，重回可持续的发展与增长道路，那么它必须通过修复一系列累积的经济、社会和环境断裂，以实现比全球金融危机后10年更为有效的复苏。更好的复苏的关键在于对收入的再分配，调整构成社会契约的规则、规范和制度，从而使经济活动的收益更公平地分配。
纵观新冠疫情危机，重要的问题在于当经济复苏的时候，劳动的收入份额是否能够得到更持久的增长。除非政策制定发生了重大的转变，答案是否定的。自从20世纪80年代以来，不论是发达国家还是发展中国家，劳动的收入份额都呈现出了下降的趋势，而利润份额相应地出现了上升的趋势。可能的原因是劳动市场制度的削弱而造成的工资挤压，这使得工资不能与生产率的增长和生活成本的上升保持同步。如果疫情前的收入分配趋势在危机后持续下去，劳动的收入份额将持续下降，全球经济可持续复苏的前景就会变得黯淡了。
美国提供了一个生动的例子。自20世纪70年代以来，美国的劳动份额已经开始下降，比其他发达国家都更早，在过去二十年来这一份额下降得更为剧烈。在2007-08年，当第一轮破产危机打击经济、全球金融危机开始爆发的时候，劳动份额曾短暂地增加了。接着，尽管经济活动恢复了、失业率达到了创纪录的低水平，但劳动收入份额都没有回到危机之前的水平。在2019年，劳动收入份额比2009年的水平低了2个百分点，这一水平之前出现在20世纪50年代。如果这些结构性力量继续发挥作用，那么在下一个十年，美国的劳动收入份额可能达到1930年的水平。其他发达国家和新兴国家在1970年也出现了类似的情况。
如果新冠疫情之前压制工资的力量继续发挥作用，那么在未来的几年，劳动收入份额在许多经济体可能会出现新的下降，这不仅不利于经济的复苏，而且会拉大收入差距、加剧经济和社会的不稳定性。但如果世界走上了一条更具包容性的、更持续的经济发展道路，那么实际工资可能在更高的就业、更快的生产率增长和可持续发展的背景下实现增长。这将缩小收入不平等，最终也将缩小财富不平等。
宏观经济政策需要以充分就业和实际工资增长为核心
虽然现在充分地估计工作岗位的损失还为时尚早，但是很清楚，一些部门的工作更容易受到企业关闭和需求降低的影响。最低限度而言，这些行业包含住宿和餐饮服务、零售、航空和其他服务业部门，这些部门在2014年吸收了全球就业的15%，相比2000年的13%有所上升。因为发达国家工作结构的两极分化以及发展中国家就业向服务业的再分配，比例自2014年以来可能进一步上升。
2019年全球就业估计为33亿人，其中包含约60%的非正规就业。假定正规就业和非正归就业中易受影响的服务业部门工作比例相同，且这一比例自2014年以来没有增加，那么由疫情导致的短期工作损失预估为4.95亿个岗位，而且不同国家之间的差异表明实际工作损失可能更大，全球金融危机的经验指出，就业、收入、收支状况和最终的增长与发展所受到的不利影响都是巨大的。
这些巨大的数字意味着痛苦和困境，有可能导致需求、实际工资和生产率增长的长时间下降，所有这些都会导致不平等程度的螺旋上升和长期的停滞。显而易见，即使当新冠疫情平息的时候，全球经济的核心脆弱性也会持续下去，并且放缓经济的复苏。
这些挑战需要政策路径的转变，需要宏观经济和区域政策以充分就业和实际工资的增长作为核心。首先，公共就业项目和最后雇主项目在保障家庭收入上具有根本性作用，同时这也会改善处境困难的基础设施和公共服务。其次，现金转移诸如全民基本收入在维持需求和降低不平等上也至关重要，尤其是在发展中国家。最后，财政和货币政策应该以充分就业为目标。虽然一些发达国家和发展中国家已经出现了这种情况，但是财政紧缩依然抑制了很多国家的需求（尽管货币政策作为扩张性工具的局限性，在经历了10年创纪录的信贷创造后已经显而易见）。
回到20世纪90年代更高的工资份额——几乎不是一个野心勃勃的目标——通过支持就业报酬、限制利润加成的劳动市场调节便可以实现。提升最低工资、加强集体谈判制度、增加雇主的社会保障缴款是显而易见的手段。虽然这些措施需要各国根据国情进行量体裁衣，但劳动力收入份额的增加将主要通过支持家庭支出和间接支持企业投资来推动GDP的增长。
财政政策对维持扩张性的经济环境显然很重要，公共投资是大多数国家基础设施建设支出的主要来源，不论是发达国家还是发展中国家。如果要使高附加值活动繁荣发展，这种投资对发展中国家尤其重要。不管经济背景如何，财政紧缩都具有破坏性，不仅是对短期的经济活动而言，而且也不利于经济的结构性转型，因为它倾向于限制公共投资。
更好的复苏：拓展财政政策的空间
在冲击中维持财政扩张
2020年公共债务-GDP比率将大幅度上升，如果参照过去的经验，那么我们估计这一值不会很快回到新冠疫情之前的水平。事实上，恰当的财政整顿，需要的首先是经济复苏。不幸的是，这一原则并没有引领全球金融危机之后的应对措施，很多国家过快地转向平衡收支，这反而导致其财政状况在新冠疫情冲击的前夕更为脆弱。
不管国家出于什么样的原因进行财政整顿，这一战略几乎没有达到过预期的经济效果。因此，面对新冠疫情，政策应该遵循一条不一样的道路，应该将经济增长和高就业作为实现稳定的公共债务-GDP比率的先决条件。
只要政府创造的购买力得到充分利用，公共债务比率的暂时提高不应成为恐慌或世界末日情境的理由。从长远来看，为了实现经济更快更好的复苏而筹集的额外公共债务可以通过经济潜在产出的增长来弥补，特别是如果经济活动的起点水平比较低，并且如果财政扩张的目标是提高投资和生产率。 而且，即使事实证明经济扩张不足以偿还为此发行的额外公共债务，也可以通过未来的税收调整和/或公共支出来弥补这一缺口。
历史上发生过多次通常由战争导致的公共债务激增的情况，这一情况发生后会通过逐渐的财政整顿、经济增长、低利息率、谨慎的财政赤字和不常见的债务免除来得以解决。第二次世界大战后，发达国家的财政再平衡的调整花费了十多年的时间，在调整过程中，财政状况是赤字还是盈余取决于GDP增长率和实际利息率。过去100年的证据表明，财政赤字的时期更为常见，因为在大多数时期，GDP增长率都超过了政府支付的实际利息率。
从当前经济来看，在新冠疫情前夕，大多数发达经济体已经处于GDP增长率高于实际利息率的情况。确切地说，全球金融危机使政府债券的平均名义利息率低于通货膨胀率，这意味着在新冠疫情之前，很多政府能够在GDP增长为正的背景下，以负的实际利息率水平为财政扩张提供融资。
世界很有可能再次出现这一经济情况：2020年面临严重衰退，明年会出现经济复苏，尽管这一复苏受限于巨大的不确定性：疫情进一步的发展轨迹、对疫情的政策回应和疫苗的可获得性。尽管如此，考虑到大多数发达经济体货币政策的立场，我们可以预期，它们将处于经济增长率大于实际利息率的情况。这种情况应该使我们想到一个重要的可能性：有目标的财政扩张可以为自己买单。
所有这些见解都不是新观点，但是它们常常被人遗忘了。现在正是恢复它们的理想时间。与以往不同的新地方在于，我们需要以一种比应对全球金融危机更激进、更进步的方式来应对新冠疫情提出的财政挑战，需要认识到经济复苏是财政整顿的前提，而不是相反。
发达国家和发展中国的积极财政政策
新冠疫情突出了公共健康政策对人们生活和经济运行的重要性。那些具有强大的、普遍的公共医疗体系的国家，比那些仅仅基于市场的医疗体系，能够更好地应对医疗检测和治疗的需求。建立更好的公共医疗体系对发展中国家和少数发达国家而言更加迫切。
旨在改善公共健康，包括为低收入家庭提供更好的水资源和公共卫生设施的国家项目，是积极的财政政策的一个紧迫的候选项，这一项目可以创造就业、提高生产率并刺激创新。
新冠疫情的冲击也表明，大多数人口在面对经济活动的突然停滞时是脆弱不堪的，不论是在发达国家还是发展中国家。对发达国家而言，因为近些年来正规就业的减少、零工经济的增加，很多人在需要收入保险的时候并不能获得社会安全网的保护。在中低收入国家，非正规的不稳定就业在其历史上就是恒定的比例，很大一部分劳动力都被排除在政府计划之外。
发达国家和发展中国家都试图通过紧急的收入转移——一种暂时的基本收入——来解决这一问题。来自发达国家和发展中国家的初步证据表明，与疫情前的时期对比，紧急现金转移事实上提升了储蓄、降低了贫困。这一结果应该让政策制定者（和经济学家）停下来思考，世界是否真的应该回到疫情前的常态。
暂时的紧急现金转移已经成功减弱了危机期间数百万人的收入损失，这支持了新冠危机之前的一个提案：建立更永久的全民基本收入计划。事实上，这一提案已经存在了数个世纪，可以追溯至16世纪托马斯·莫尔的乌托邦。现在与以往的不同之处在于，现代世界拥有的资源和技术可以在保证生产率和金融稳定性的同时，为大多数人维持持久的高收入水平。
在当今的世界，新冠疫情表明，我们需要建立一种更具包容性的收入保险制度，这一制度不仅要涵盖正规工人的失业保险，而且要涵盖非正规工人和自雇工人的收入损失风险。这是否演变为全面的全民基本收入体系，是当下正在进行讨论的话题。但这一讨论不应阻止世界各国政府改善其社会保障体系。在当前的信息技术条件下，一些国家的保险和救助方案在危机中对其大部分低收入人群视而不见，这是完全不能接受的。因此，投资于更好的社会保障，是新冠疫情之后财政行动的另一个候选方案，尤其是对发展中国而言。
政府转移可以以现金或实物的方式进行。后者包含普遍的公共服务，与前者一样重要。举个此刻很明显的例子，疫情已经证明了良好的公共卫生系统对社会和经济的价值。公共教育以及为了在21世纪获得完全的公民身份所需要的一些基本服务也同样如此。在疫情之前，经济数字化已经是很多政府日益重视的政策重点，自疫情以来，这一点变得更为重要。信息和人工智能技术的发展带来了巨大的生产力发展。在这一背景下，新冠疫情危机加剧了工作和教育网络中人们获取电子信息方面的已有差距。因此，应对新冠疫情的财政措施应该包含在数字和信息包容方面增加公共投资，特别是在发展中国家，在针对性技能培训和基本公共教育方面增加公共投资。
同样的逻辑适用于信贷的可获得性。在疫情之前，这个问题就很明显。全球金融危机的影响表明，在遭受系统性冲击以后，私人金融系统无法正常运行；为了避免金融危机，中央银行必须向该体系输入大量流动性，但仅此一项行动并不能确保那些最需要信贷的人获得信贷。现在许多个人和小企业仍在拼命地寻求信贷以维持生存，即使经济开始复苏，现有的私人金融体系也不会偏向他们。
大多数政府在新冠疫情间的反应比2008-09年快，它们迅速地创造了很多信贷额度和信贷工具来帮助家庭、企业和地方机构。然而，与2008-09年一样，这些举措都没有达到预期。这表明经济中不仅存在基本的信息和激励问题，例如小企业贷款，而且还有更深层次的问题，例如反对改变充满偏见和不平等的金融体系的政治阻力。特别是对发展中国家而言，在危机时期，私人信贷供给中的不对称的权力关系将使救助工作复杂化。由于涉及到系统性风险，私人系统根本无法提供经济所需的信贷。在这种情况，只有政府——不是每个政府都能做到——能够通过对流动性风险和信贷风险的适当担保来降低这种风险。
经济复苏和经济发展需要公共投资。即使在关键项目（尤其是基础设施项目）以私人投资为主导的情况下，也需要一定程度的政府协调。为了保护环境、提高数百万人生活水平所需的生产和消费方式的结构性转变，涉及到许多自然垄断，大型不可分割的投资项目和核心技术。市场力量可以助推这一转变，但是历史表明，这通常需要政府的激励措施或政府的直接行动。财政政策作为经济发展的手段，而非仅仅用于稳定宏观经济的手段，也需要相得益彰的产业政策。（完）
（整理、编译：孙小雨、王山；责任编辑：王砚峰）