拜登面临的和要解决的主要问题

2020-11-30

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  [导读:多数人认为,拜登当选总统基本上已无大的悬念,那么未来四年,拜登将面临哪些主要的政策尤其是经济问题,他将如何或应该如何解决这些问题呢?]

 

  拜登当选后面对的五道经济考题

 

  BBC商务记者纳塔莉·谢尔曼(Natalie Sherman)在一篇报道中认为,拜登未来四年的计划主要可能用于抗衡一个分裂的政府,但随着共和党在国会选战连场获胜,许多分析人士认为,目前的局势已足以让那些最具野心的计划胎死腹中。以下我们列举他将要面对的美国经济五道难题。

 

  如何拯救美国经济

 

  过去几个月,众多经济学者向华盛顿请愿,要求加大拨款,舒缓新冠疫情带来的影响。但在共和党人拒绝民主党人提出的开销计划这个背景下,尽管特朗普总统本人施压己方党友要求妥协,谈判还是陷于僵局。

  一些共和党人宣称,他们将在拜登就任前达成协议,为特朗普争取“最后胜利”。但要是这协议达不到民主党人的期望——而这很可能会发生——或是经济复苏速度开始放慢,那么,众所周知态度较温和的拜登还将要求推进什么?

  拜登在竞选期间表态支持免除学生贷款、提高老年人社会保障金额、给小生意提供资金。他也有提出更激进的建议,包括投资2万亿美元到洁净能源、基础建设和公共交通等项目中。但共和党人有可能更坚定不移的抵抗来自民主党新白宫的任何开销草案,打一场硬仗。

 

  如何应对不平等问题

 

  美国收入不平等问题目前处于超过50年来最严重的时期,自由派为此在推动对富豪加税。一份民意调查称,这个想法得到老百姓的广泛支持。

  拜登在竞选期间提出推倒部分特朗普在2017年签署实行的税务宽减措施,其中包括将企业所得税税率从21%加到28%。一些外部团体估算,这样可以在未来10年为国库筹得超过3万亿美元。在疫情让美国国债膨胀之际,这笔巨款恍如甘露。

  然而,尽管拜登的计划未必比其他民主党党友更广泛具体,任何提升税率的意图,都将要面对共和党人和商界的猛烈抵抗。他们都认为高税率是损害经济之举。

  当前美国经济处于不稳定状态,拜登还会自找麻烦,推进加税计划吗?

 

  说服美国人民动手应对气候变化

 

  气候变化被认为是美国近年丛林大火、飓风等自然灾害多发的成因。

  当拜登发表其首份应对气候变化计划书时,环保活动人士普遍对内容感到失望。但今年春季,他得到一些前政敌的帮助,做出了一份被形容为美国选举史上最进取的计划。

  这包括投资4000亿美元到研发可再生能源、收紧汽车排放管制、打击非法排污企业、建设50万个电动车辆充电站点,并定下在2035年消除发电所致碳排放的目标。

  共和党人警告这是一份“埋葬”美国经济的计划,但哪怕拜登只推行这套计划的一小部分,或只聚焦于他作为总统有权颁布的监管措施,这也将是扭转特朗普时期作风的代表性举措。特朗普执掌白宫的这些年,开放了公用土地作钻探石油用途,废止多项监管措施,并退出像《巴黎气候协定》这样的国际合作平台。

 

  拜登会终结特朗普的贸易战吗

 

  拜登被质疑与中国过从甚密,但他在竞选时跟特朗普一样承诺对中国强硬。

  攻击盟国、质疑国际组织、对世界各国进口货品开征新关税……这些好勇斗狠的贸易手段大概就是特朗普经济政策最鲜明之处。拜登毫无疑问将寻求重设美国贸易策略,重建美国在国际舞台上作为盟友与领袖的角色。然而,两者在本质上会有多大分别?

  当谈到中国,拜登承诺会采取“强硬”手段,没多少人预期他会很快撤下特朗普在贸易战中给中国货物施加的额外关税。

  当过副总统的拜登也曾在别的场合表态支持加征关税,又曾描绘对一些无法满足应对气候变化与环境保护承诺的国家加征费用的计划。他也跟特朗普一样,提出要重振美国制造业,要求政府部门加大“买美国货”,而这将让美国与国际贸易规矩对立起来。

  像加拿大和欧洲等被特朗普疏远的长期盟友和国际组织,大概可以预期拜登管治下的美国会较少攻击它们。但某些紧张局面预计还要拉锯一段时间。当中以英国的问题尤甚。拜登曾明言跟英国订立贸易协定并非当务之急,且要视乎脱欧对爱尔兰边界会造成什么样的影响。这意味着美国与英国达成此等协议将变得困难重重。

 

  会对付科技巨头吗

 

  美国数家国际科技巨头的经营手法在世界各地广遭诟病,美国本土政治人物不分左右,都在倡议从促进竞争与顾客隐私权等方面加强监管。

  拜登曾公开支持将肢解大型科技企业作为“最后手段”,并曾批评脸书(Facebook)等网络平台取缔误导信息与恶意内容不力。他曾说过,同意废除让这些企业对他人在其平台上发表的内容得以免责的美国法律。

  不过,拜登与他那位得到硅谷广泛支持的副总统贺锦丽(Kamala Harris)在这方面异常地三缄其口,即便在竞选网站上也没有宣扬这个范畴的政策理念。

  部分正在讨论当中的政策变更需要国会采取行动,但白宫也有相当权力自行调查反竞争行为,强制推行隐私权保障等规定,并可决定是否对抗国际行动,例如英国等地尝试从这些科技巨头加征税款的行动。

  拜登的权力将受到国会内的共和党人制衡甚至打压,但他仍须面对向民主党的自由派基层支持者实践承诺的压力。拜登会选择加强管制科技企业,还是把这课题抛诸脑后呢?

 

  拜登的八大关键政策立场

 

  英国媒体整理了拜登及竞选阵营在过去一段时间所对外宣示的八大政纲。

 

  外交政策

 

  拜登承诺,他上任后第一项外交方面的工作就是尽快修复与各盟友之间的关系,以及恢复美国在国际间的领导作用。在谈到对中国政策问题时,拜登表示中国应该对不公平的贸易和环境政策负责,但是他不认可特朗普政府现行的单方面增加关税的做法。他提议与世界各地的民主国家一起组建国际联盟,共同应对中国的挑战,不过他在具体会如何应对中国挑战方面的说法比较含糊,并且仍缺乏具体政策指南。

 

  新冠疫情

 

  拜登希望建立一个全国范围的病毒检测和患者联络追踪项目。拜登阵营希望立即在全美各地招聘10万新冠疫情监测项目员工,并在每个州平均设立至少10个检测中心,为所有美国人提供免费新冠检测。他支持在全国范围内推行强制性佩戴口罩的规定,如果这样,在所有联邦产业内所有人均需佩戴面部遮盖物。不过,一些长期质疑政府权力越限的美国人认为,上述做法侵犯了他们的“基本人权”。

 

  气候变化

 

  在特朗普总统任期内,美国退出了国际社会为应对气候变化而达成《巴黎气候协定》。拜登认为气候变化威胁人类“生存”,并表示如果当选,将立即重新加入《巴黎气候协定》。他还明确表示,将在2025年实现美国温室气体排放量同比2005年减少28%的目标。他提议联邦政府未来10年内斥资1.7万亿美元投入绿色科技研发,并希望美国能在2050年前实现零排放目标。如果当真,美国将很可能再次成为全球防止气候变化领军者,而这笔巨大投资也必然会成为拜登振兴经济和创造就业计划的一部分。

 

  经济和就业

 

  拜登承诺为缓解新冠疫情带来的经济危机,他将推动继续对中小企业贷款和直接支付给每家每户的临时救助款项。这些临时救助款项包括每月追加的200美元社保金。拜登还希望增加高收入人群的税收,以支付对公共服务的投资,但他表示,这种加税只会影响年收入超过40万美元的人。拜登还提议将联邦最低工资由目前的每小时7.5美元提高到15美元。这项提议深受美国年轻人的支持,但是被不少企业和雇主方质疑。他的其他经济方面主张还包括“重建更好美国”的基础建设投资计划,以及鼓励政府部门采购美国制造产品。拜登在改善就业和种族关系问题也有政策提议。

 

  医疗卫生

 

  拜登希望保护并扩大奥巴马总统时期推出的《平价医疗法案》,最终使得97%的美国人都能获得评价医疗保险。他希望降低美国联邦医疗保险(Medicare)适用年龄的最低要求,目前这项政策适用于60-65岁的老年人群。他同时希望给予所有美国人选择权,以注册使用类似联邦医疗保险的一种公共医疗保险计划。有专家估算,拜登的这项计划未来10年将需要联邦政府开支约2.25万亿美元。

 

  种族与警务

 

  拜登认为种族主义在美国是一个系统性问题,并列出多种政策应对司法系统内的种族差异,比如拨款以激励各州减少监禁率。面对美国疫情期间发生的一系列反种族歧视抗议活动,拜登希望能够通过改革司法系统,从惩罚理念转变为改造和恢复理念。他的提议包括大麻合法化,以及废除死刑等等。他也已表示不会削减警察部门资金,称应该有更多资源用于维持适当的执法标准。

 

  枪支管制

 

  面对这个在美国社会中长期引发意见巨大分歧与对立的问题,拜登提议,禁止攻击性武器。他还希望在购枪时进行普遍背景调查,限制每人可购买枪支数量至每月一支,以及简化对不严格遵从规定的枪支制造商与销售商的起诉要求。他同时还将提供资金,以支持更多防止枪支暴力的研究工作。

 

  移民政策

 

  拜登承诺在上任百日内会废除特朗普任期内的移民政策,包括在墨西哥边境强行分离偷渡者家长与子女的做法。他还将废除特朗普对申请政治庇护的年度配额限制,以及对一些穆斯林国家公民的签证禁令,还承诺将恢复奥巴马时代对偷渡入境美国但是已经工作纳税者的“公平待遇”。

 

  拜登政府将优先关注气候问题

 

  11月24日,拜登宣布了他最新的政府成员任命名单,其中曾在奥巴马政府担任国务卿的约翰·克里将出任气候变化问题总统特别代表。

  据《金融时报》报道,约翰·克里(John Kerry)被任命专职应对气候变化问题,将让美国国家安全委员会(National Security Council)开创新的局面,突显出即将上任的拜登政府将把聚焦于气候问题的国际外交当作关键优先事项。

  任命奥巴马时代前国务卿克里——他曾帮助策划2015年的巴黎气候协定——担任总统的气候特使,表明这个问题将上升到美国政策议程的顶端,即使拜登政府在制定国内环境目标时可能会面临一场恶战。

  进步政策研究所(Progressive Policy Institute)顾问、曾在比尔·克林顿总统任内担任白宫气候官员的保罗·布莱索(Paul Bledsoe)表示:“让克里进入国家安全委员会,是将气候问题置于白宫影响力的最高峰。”“拜登把气候问题视为一个全球安全问题,而不是一个典型的环境问题,这就提高了白宫上层对气候问题的重视程度。”

  然而,共和党控制参议院的前景可能意味着拜登政府无法通过关键的气候立法,包括作为其竞选时施政纲领一部分的2万亿美元气候预算。

  这位当选总统仍可以利用监管措施,撤销特朗普政府的一些行动,后者放宽了数十项环保规定。他还能动用行政命令来阻止联邦土地上新的石油和天然气租约,并恢复加州监管汽车排放标准的权利——从而撤销特朗普的关键政策。

  有一个迹象已经显示了这项重大政策转变的广泛影响,汽车制造商通用汽车(GM)已转而支持拜登的议程,放弃了此前对特朗普反对加州行动的支持。

  布朗大学(Brown University)气候解决方案实验室(Climate Solutions Lab)主任杰夫·科尔根(Jeff Colgan)表示,拜登将需要提供一份国内气候变化蓝图来指导美国,并寻找减少排放的途径,即使立法努力失败。“在气候变化问题上,联邦政府各个机构可以做很多事情,而不仅仅是国务院、财政部、环境保护局(EPA)或美联储(Fed),而是上述所有这些机构,”他补充说。“我们不应该忘记总统有多么大的权力。”拜登政府尚未宣布谁将领导环境保护局。该机构在特朗普执政时经历了裁员,执法行动也被减少。

  一些进步人士一直在批评拜登对水力压裂的立场——他不打算禁止水力压裂——以及他不愿支持绿色新政(Green New Deal)提案。但克里的任命可能有助于新政府赢得国会双方的好感。长期以来,克里一直被视为乐观的中间派,喜欢建立联盟和相互合作。

  前共和党国会议员、目前领导气候倡导组织republicEN的鲍勃·英格利斯(Bob Inglis)将克里获任命形容为“大慰人心”,称克里“致力于气候行动”。

  克里正式参与气候变化政策的时间可追溯到1992年,当时戈尔(Al Gore)领导的美国代表团出席了里约热内卢举行的第一届地球高峰会,他是代表团成员。正是这届峰会制定了2015年巴黎气候协定的框架,后者旨在将全球变暖限制在2摄氏度以下。拜登曾发誓他上任第一天就会让美国重新加入该协定,此前特朗普退出了巴黎气候协定。

  克里的外交背景以及他在国家安全委员会的席位表明,美国将努力说服其他国家改善它们的气候目标,目前这些目标与巴黎协定的目标相去甚远。但在特朗普花了数年时间诋毁巴黎协定后,克里可能面临一场恢复美国信誉的艰苦战斗,尤其是如果拜登的气候法案被国会否决的话。

  美国是仅次于中国的全球第二大排放国,在重新加入巴黎协定之后,它必须在明年联合国在格拉斯哥举行的气候谈判之前,设定一个新的2030年气候目标。克里在Twitter上表示:“我们以巴黎协定为起点的工作远未完成。我回到政府岗位是为了让美国回到正轨,解决这一代人以及后人们将面临的最大挑战。”

  根据总部位于德国的研究组织“气候行动追踪”(Climate Action Tracker)的分析,到本世纪末,全球气温将上升约2.7摄氏度。根据他们的分析,如果美国重新加入巴黎协定,并确立2050年前实现净零排放的目标,可以避免约0.1摄氏度的升温。中国最近设定的2060年碳中和目标将进一步减少0.2到0.3摄氏度的升温,让巴黎协定目标更可能达成。

  即使在2017年卸任后,克里仍积极参与气候外交,去年还发起了一场名为“零排放世界大战”(World War Zero)的气候运动。去年他在马德里举行的联合国气候会谈上表示:“我认为我们必须像对待战争一样对待这件事。我是很严肃地说这件事。”

 

  拜登的贸易政策预计将保持强硬

 

  英国《金融时报》艾梅·威廉斯的报道指出,在美国总统竞选期间,尽管两名候选人在几乎所有其他问题上都存在分歧,但贸易是拜登借用其共和党对手言论的一个领域,他承诺“买美国货”,这与特朗普在2016年竞选中制胜的“美国优先”议程如出一辙。

  拜登在竞选期间的立场表明,这位民主党人不太可能大规模逆转特朗普政府的保护主义贸易政策、或者说其与“全球主义”渐行渐远的做法。

  拜登说过要把国内政治事务放在首位,因此贸易协议不太可能成为他的首要任务,但这位当选总统也表示,他希望美国再次开始参与到多边组织中,包括世界贸易组织(WTO)。

  民主党和共和党政府都对世贸组织的上诉机构(一个对成员间争端进行裁决的有影响力的小组)感到不满,认为其裁决不仅侵犯了主权,而且未能处理中国的贸易做法。

  然而,在如何处理美国与欧洲及总部位于日内瓦的世贸组织之间的外交关系上,拜登政府的做法预计将与特朗普政府截然不同。特朗普政府基本上不与世贸组织成员接触,拒绝任命新的上诉机构法官,单方面阻止任命新的总干事。而拜登政府的一个首要任务将是与这家总部设在日内瓦的机构重新接触,讨论改革议程。“需要进行大量的重建和改革,”美国众议院负责监督贸易的筹款委员会的委员、来自佛罗里达州的民主党人斯蒂芬妮·墨菲(Stephanie Murphy)说,“这届政府基本上放任了世贸组织的毁灭。”

  拜登政府还必须决定如何处理美国对盟国钢铁和铝征收的进口关税。华盛顿方面辩称是出于国家安全原因征收这些关税的。特朗普在任期间赢得了“关税侠”(tariff man)的绰号,因为他习惯于对进口到美国的商品征收惩罚性关税。取消其中部分关税不是那么简单的事。

  彼得森国际经济研究所研究员、前奥巴马政府经济顾问查德·鲍恩(Chad Bown)表示,尽管这位即将上任的总统可以“合法”取消这些关税,但他可能会面临保留这些关税的政治压力——尤其是来自代表工业州的国会民主党人的压力,他们在总统选举中转而支持了拜登。

  欧洲外交官也预计这些关税将保持不变。一名外交官表示:“我认为拜登的处境从某个方面来说是比较轻松自在的,因为他可以指责特朗普总统出台了这些关税,而他不会在国内面临太大的取消这些关税的压力。”

  然而,如果这些关税原封不动地保持目前的形式,可能会在世贸组织引起争议。在世贸组织中,一些国家对这些关税的合法性提出了质疑。对此,拜登可以通过利用世贸组织机制与盟国谈判关税水平来找到解决办法。

  他还可以谈判达成类似于《美墨加协定》(USMCA)部分内容的协议,根据该协定,只要从一国的进口保持在设定的低水平,就可以取消钢铁和铝的关税。贸易专家表示,还有一种做法是可以利用这些关税就加强合作向中国施压进行谈判。

  采取更加多边的方式向中方施压、要求其进行经济改革,也将是拜登的贸易政策不同于特朗普贸易政策的一个特点。众议院筹款委员会主席、民主党人里奇·尼尔(Richie Neal)表示,他预计“会有比特朗普政府更具战略性、更连贯的方法来抵御不公平的中国贸易做法”。然而,对中国的关税可能会维持不变。“在政治上,拜登政府介入并取消这些关税是非常困难的——两党对中国都有敌意,”鲍恩说。拜登还将面临减少美国对中国进口依赖的压力。新冠病毒引发了包括马萨诸塞州参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)在内的民主党高层的担忧,他们批评医疗用品和制药等关键行业的供应链严重依赖中国。

  在国会山(Capitol Hill)也可能出现一种变化,民主党议员将有能力在美国与英国和肯尼亚的持续贸易谈判中推动保障工人权利的条款和环境改革。尼尔表示,美国的贸易政策将继续表现出“亲工人”倾向,落实《美墨加协定》中的劳工和环境保护将是重中之重。

  贸易政策也可能聚焦于能为普通美国人带来什么,而不仅仅是为美国公司带来什么。米里亚姆·萨皮罗(Miriam Sapiro)曾是奥巴马政府的一名高级贸易官员,目前是传播咨询公司Sard Verbinnen的董事总经理,他说,应该注意的是,拜登已经承诺“从更好地服务于美国中产阶级的角度”来看待贸易。

 

  拜登会怎样打中美贸易战

 

  多位专家认为,拜登上台后,中美贸易战还将继续,不过无论使用的武器和策略,还是最终目标,都可能发生巨变。

  彼得森国际经济研究所资深研究人员赫夫鲍尔(Gary Hufbauer)表示,“不幸的是,贸易战还会继续。”。他甚至认为,中美贸易战持续时间将远远超过拜登任职的四年。

  拜登和特朗普,个人风格截然不同,执政理念大相径庭,选民群体甚至水火不容。拜登多次表示。上任后第一天就要废除特朗普的多条行政命令,在他看来国际秩序已经“四分五裂”,而且“已没有时间可以浪费”。

  经济学人智库(EIU)研究分析师伊莫金·佩吉-贾勒特(Imogen Page-Jarrett)认为,“拜登执政后,外交政策会发生许多转变,比如增进与北约和世卫的关系,但与中国对抗将保持不变。”两个大国愈发视对方为战略竞争对手,对中国施压也能获得美国跨党派支持。

  贸易战将不会是一场“始于特朗普,终于特朗普”的战争,这源于中美战略竞争的深厚背景。赫夫鲍尔提醒,中美贸易战已演变成“第二次冷战”的一部分,战况可能会有起伏,比如拜登在言语上可能不会像特朗普那么激烈,但中美关系基本上已无可能回到布什和奥巴马时代。

  不过,拜登也不太可能一上任就加大火力,对中国发起新一轮贸易制裁。

  香港科技大学经济系首席教授朴之水(Albert Park)认为,拜登没什么政治动机,去软化现有对华立场,不过在相当长一段时间内,他将不得不专注美国国内疫情。经济学人智库(EIU)首席贸易分析师马志昂(Nick Marro)也认为,拜登上任第一年大部分时间,都将优先处理国内疫情和经济困境,贸易问题处于次要地位。不过他也补充,“中国可能是唯一例外”。

 

  更换武器:关税不是唯一选项

 

  特朗普钟情于“武器化”关税,于2018年12月发推特自称“关税人”(Tariff Man),当天美股还因此下挫3%。拜登在竞选中也展示出对华强硬的态度,不过他屡次批评特朗普无限制施加关税。在拜登和其支持者看来,“中国贸易不公平”这个诊断没错,但“关税”这个药方错了。

  佩吉-贾勒特认为,拜登可能不会挥舞关税大棒来威胁中国,转而利用贸易争端解决机制、集体谈判以及国内税收政策来支持美国企业。这种情况下,特朗普时代几乎被边缘化的世界贸易组织(WTO)可能将重新发挥作用。过去两年,在美国阻挠下,世贸组织的上诉机制瘫痪,经费骤降,总干事提前离任,改革进程停滞。虽然新任总干事候选名单缩减到尼日利亚前财长伊维拉(Ngozi Okonjo-Iweala)和韩国贸易部长俞明希两人,但却发生戏剧化一幕——几乎所有成员国都支持伊维拉,只有美国支持俞明希。

  白宫易主后,世贸组织的僵局或许可以打破。赫夫鲍尔认为,拜登将接受伊维拉出任总干事,并推动改革和重建上诉机构。虽然世贸组织不可能出台限制中国国企和强制技术转让的新规则,但在伊维拉的影响下,可以成为一个达成多边协议的平台,一些成员国可以坐下来,共同解决一些困难和问题。

  朴之水将拜登形容为“制度主义者”,因此他很可能支持改革WTO,并通过该组织联合其他国家,向中国施加多边压力,以满足美国在知识产权、补贴、劳动和环境法规等领域的诉求。

  更换武器,是否代表拜登会完全取消特朗普的关税?朴之水认为,拜登可能会听从专家建议,意识到许多关税对美国生产者和消费者造成不必要的伤害,因此会把关税集中针对那些有确切证据表明存在不公平贸易的部分,而不是一刀切地征收,这样不但效率低下,而且自我伤害。

 

  更换目标:缩小逆差到战略对抗

 

  “在美国,与中国打贸易战在政治上很受欢迎,因此特朗普的打法也是政治性的。”朴之水认为,特朗普的贸易战基于减少中美贸易逆差的狭隘目标,而大多数经济学家都认为,将减少与单一国家的双边贸易逆差作为政策目标,综合来看几乎没有利好。

  数据印证了朴之水的说法。贸易战打到现在,美国与中国的贸易逆差虽然一度稍有降低,但整体贸易逆差却在2016到2019年间上升了22.8%,疫情开始后,与中国的逆差再次上升。背后的原因是,中国丢掉的跨国公司订单并没有回到美国,只是转而从第三国进口而已。

  今年1月两国签署贸易协议,主要侧重于中国大量购买美国农产品和能源产品。拜登攻击该协议是“无法执行的”。朴之水认为,拜登上台后会更多地从专家的建议中获得战略信息,采取更详尽的分析方法,了解贸易对美国消费者、生产者和工人的好处,然后再制定战略目标,同时还要综合考虑美国整体外交政策,当然其中可能包括人权问题。

  如果美国将目光从单纯的贸易逆差上拿开,很多国家都会松一口气。因为特朗普的关税遍地开花,目前依然保持着,对全球大部分地区的钢铁和铝、对欧洲的葡萄酒和奶酪等针对美国盟友的关税。

  当拜登重塑对华方针时,可能会减少针对盟友的关税,集中压力对付中国。马志昂认为,拜登很可能利用中国与周边国家和地区之间的外交摩擦。对中国而言,这些国家中不乏重要的贸易伙伴,如果共同向中国施压,对本国经济打击将远超美国“单打独斗”。

  但也有观点认为,无论是特朗普,还是拜登,四年时间是否足够打完对中国的贸易战依然存疑。赫夫鲍尔认为,特朗普的贸易战和可能的金融制裁改变中国政策的前景大约为零。“即使拜登转向联盟外交,缩小需求清单,习近平也只会在他认为符合中国经济和地缘政治利益的领域进行改变。中国当前正在放开金融限制,缩小外资进入的壁垒。但这些变化都是出于中国自身利益的考虑。”

 

  更换策略:全面施压到重点突破

 

  赫夫鲍尔认为,拜登会试图将国家安全问题限制在5G、人工智能、先进半导体、量子计算机等领域。在这个较短清单上,拜登会尽量与美国盟友达成一致。然后在2021年中期,拜登制定出对华大战略后,估计会豁免一部分对华关税。然后,人权问题和地区安全可能将取代贸易,成为这位民主党总统对华政策的“主菜”。

  在佩吉-贾勒特看来,拜登也可能选择一些领域合作。可能性最大的是,应对气候变化。中美领导人都各自提出雄心勃勃的碳中和计划,这可能为围绕清洁技术和产业升级的政策合作带来机会,这一点或许会一定程度上平衡其他领域的紧张关系。

 

  可能超越拜登任期的贸易战终局

 

  超越贸易战,在特朗普和拜登眼中,中国形象不尽相同。

  “特朗普和他最亲密的伙伴,特别是纳瓦罗和蓬佩奥,笃信‘生存威胁’之说——要么你死,要么我亡。”赫夫鲍尔认为,拜登很可能会效仿艾森豪威尔,将中国视为长期“对手”,当然有竞争,但也有合作的领域,比如气候变化和发展中国家的债务。

  无论如何,贸易战可能会更换武器,更换目标,更换策略,中美关系长期恶化在所难免,贸易战以不同形式持续下去也成必然之势。

 

  拜登的全球领导计划存在缺陷

 

  英国《金融时报》专栏作家吉迪恩·拉赫曼最近的一篇文章说,世界各国政府都在研究拜登今年1月在《外交事务》(Foreign Affairs)发表的题为《为什么美国必须再次领导世界》(Why America Must Lead Again)的文章。在这篇文章中,拜登哀叹特朗普政府“放弃了美国的领导地位”。文章承诺,“拜登的外交政策议程将使美国重新坐上谈判桌的主位”。

  但是,对这位当选总统来说,在纸上空谈重建美国的领导地位要比真正付诸行动轻巧多了。美国已不再像以前那样强大。仅仅是重新加入国际组织——世界卫生组织(WHO)或巴黎气候协定——并不能让美国“坐上谈判桌的主位”。参与国际谈判的代价可能是接受不受华盛顿欢迎的妥协结果。目前尚不清楚美国政界人士和选民会否接受这一代价。

  在华盛顿,“美国主导的世界秩序”、“自由主义的世界秩序”以及“基于规则的秩序”这三个词似乎经常被互换使用。这种混淆是可以理解的。二战后的秩序基本上是由美国设计的。国际货币基金组织(IMF)和世界银行总部设在华盛顿,联合国(UN)总部设在纽约都是有原因的。1991年苏联解体只是加强了美国的霸权。

  2016年特朗普上台,声称世界贸易组织(WTO)等国际机构对美国不再有用。剔除特朗普式的夸张和偏执,这一夸张言论确实揭示一个问题。在一个力量分布更为均匀的世界,基于规则的秩序与美国主导的世界不是一回事。

  这种未解决的紧张贯穿于拜登对待国际事务的态度。在《外交事务》的文章中,拜登断言在气候变化问题上,“美国必须领导世界”,并承诺美国将“召开一次世界主要碳排放国峰会”。

  现实地说,中国和其他许多国家将会坚称,唯一合适的气候谈判论坛是由联合国发起的谈判。对拜登政府来说幸运的是,下一届联合国气候大会——第26届联合国气候变化大会(COP26)——的东道国将是盟国英国。即便如此,当选总统有关可执行减排的承诺可能也无法兑现——尤其是在美国本身。美国的谈判伙伴将知道,美国国会很可能对美国的任何承诺拥有最终决定权。由于共和党可能继续掌控参议院,拜登政府将很难兑现承诺。

  类似的问题可能会破坏新总统有关美国将在贸易方面发挥领导作用的承诺。拜登承诺将抵制“全球滑向保护主义的危险局面”。但他知道,特朗普对自由贸易的敌意引起许多美国选民的共鸣,对新贸易协议的怀疑跨越党派界限。

  拜登的解决方案是承诺在美国未来参加的任何贸易谈判中,“劳工和环境领袖”将从一开始就“坐到谈判桌前”。但这可能会大大减缓达成新贸易协定的进程。与此同时,世界正在翻开新的一页,日本、中国和韩国等15个亚太国家的领导人签署了史上最大的自由贸易协定之一RCEP。拜登和他的团队大谈特谈如何团结美国的朋友来反制中国,但新的事实已经在第一线形成。

  这位当选总统强调与盟友合作,而不是像特朗普那样对抗和辱骂盟友,这显然是个好主意。但是,美国态度更加友好并不能保证成功——即使在欧洲也不例外。欧盟正在推进对谷歌和亚马逊等美国科技集团加强监管和征税的计划。拜登政府和特朗普政府一样,可能会反对欧盟在这方面的许多努力。一场围绕对科技公司征税或监管的早期争吵可能会打破两个希望:即一个跨大西洋友谊的新时代即将到来;以及“美国领导力”是解决全球治理难题的简单答案。

  普林斯顿大学伊肯伯里(John Ikenberry)是“自由主义的国际秩序”这一说法的首创者,他在新书中提出,自由主义国际主义的概念需要与美国霸权分开。他认为对美国而言,“在一个美国实力不断下降的时代,美国与其它自由民主国家合作的价值应该加大”。这很可能是真的。但这一说法在普林斯顿的说服力可能大于在华盛顿的说服力,后者仍狂热地捍卫主权。

  拜登将会发现很难说服美国人相信,美国可以受益于国际参与,而无需自动扮演领导角色。但从积极的一面看,美国将不再主动摧毁全球机构。这个理由足以让人松一大口气。

 

  如何避免美国重返孤立主义?

 

  智库“新美国”总裁 安玛丽·斯劳特为英国《金融时报》撰写的文章说:拜登宣称“美国回来了”,但在大选导致美国选民深度分裂的情况下,一个国际主义的美国能在世界舞台上呆多久?在两场势均力敌的大选导致美国选民深度撕裂、民族主义者和国际主义者势同水火之后,谁又能确定与美国达成的任何协议如今有多大价值?

  通过谈判达成一项国际协议很难,使其在国际法下具有“约束力”更难,而且通常几乎不可能在国内获得批准(美国要求参议院三分之二的议员或国会两院多数议员赞成才能通过)。此外,退出此类协议很容易。

  激情演讲、外交峰会、重新加入世界卫生组织以及其他一些国际公约,将不足以改变这股潮流。拜登政府应该更进一步地重新定义“接触”(engagement)——奥巴马的外交政策口号——并将其远远扩展到政府之外的领域。美国有大量的慈善机构、企业、民间组织、大学和宗教团体深深嵌入全球网络中;这是美国社会开放和多样性的标志。如果能与政府解决全球问题的各类倡议恰当地整合起来,那么未来任何一位总统试图脱离世界的行为都不会对这些网络造成太大影响。

  当选总统拜登已经承诺上任第一天就重新加入巴黎气候协定。但我们可以设想他同时宣布——比方说——建立一个拜登-布隆伯格气候联盟(Biden-Bloomberg Climate Coalition)。此举将把美国政府、布隆伯格慈善基金会(Bloomberg Philanthropies)资助的全球气候与能源市长联盟(GCoM)的7000多成员、美国商业圆桌会议(Business Roundtable)代表的众多企业,以及致力于应对气候变化的民间团体团结在一起。这样一个联盟必须就减排做出具体的、易于衡量的承诺,并同意接受监督。成员还将被鼓励通过主动接触其所处全球网络中的其他机构来扩大联盟。

  拜登可以在全球卫生问题上采取同样的外交策略。盖茨基金会早已利用这种策略创立了全球疫苗免疫联盟(GAVI),把各国政府、国际组织、制药公司和民间组织团结起来。用谷歌(Google)搜索“COVAX”(COVID-19疫苗全球获取机制),你会发现,它是由法国、世卫组织和欧盟(EU)发起的“获取COVID-19工具加速计划”(Access to COVID-19 Tools Accelerator)的三大支柱之一。

  COVAX聚焦于确保各个国家都能公平地获得疫苗。这一机制由世卫组织、全球疫苗免疫联盟以及盖茨基金会的另一倡议——“流行病防范创新联盟”(CEPI)共同牵头。特朗普政府拒绝加入COVAX;拜登可以逆转这一做法,并致力于创建一个真正的公私合作的卫生安全联盟,利用多种资源,进而可以获益于美国政府,但不依赖美国政府。

  此类努力不能只是停留在宣布消息和召集行动上,而是还要做得更多。要使全球网络发挥作用,需要一个得到资助的秘书处来管理众多参与者之间的协作。它们的承诺必须明确并受到监督,它们的影响必须得到评估和报告——理想情况下要有足够的精确度来吸引影响力投资。白宫还必须设立一个办公室,负责用外交官与其他国家打交道的方式与联盟的所有成员打交道。

  提高美国的参与程度,以利用美国社会的全部资源以及这种参与式的问题解决方法所创造的机遇,这在一定程度上将有助于维系美国的国际主义。这样做还将让全球人才聚焦于那些远比大国竞争更攸关民生的问题,从而带来真正的变化。

 

  拜登需要打破市场与白宫的依存关系

 

  剑桥大学王后学院(Queens’ College, Cambridge university)院长穆罕默德·埃里安认为,特朗普强化了投资者对美联储救市的信念,拜登需要迅速偏离特朗普的做法,这也符合投资者的长期利益,有利于市场良好运转。

  艾里安认为,当拜登考虑他上任后的第一个100天时,他应该考虑随着时间的推移可以做些什么来减少其前任与美国股市之间形成的极度相互依赖关系。

  拜登不太可能将此列在挑战清单上非常靠前的位置。然而,他在决定和传达他的方针方面拖延的时间越长,就越有可能面临美联储和欧洲央行现任领导人在任期早期面临的同样困境。他可能想要做一件事,却被迫采取相反的行动。

  特朗普相信并屡次公开表示,股市验证了他作为总统出台的政策。股市涨得越多就越肯定他的“让美国再次伟大”议程。他的做法对投资者来说是好消息。投资者认为它直接和间接支持了政策制定者需要资产价格不断走高的观点。它强化了人们长期以来对“美联储看跌期权”——这是美联储将永远出手救市的观点的简称——的信念,以至于投资者的条件反射发生了显著变化。

  市场上涨有了如此多的政治支持和美联储支持,任何原因的回调都成为了买入机会。这种情况出现得越频繁,害怕错过又一次获利丰厚的机会的情绪就越严重,它影响的市场参与者就越多。其结果是市场和实体经济之间明显且日益扩大的脱节。这导致了附带损害风险和意想不到的后果。这种模式鼓励过度且越来越不负责任的冒险行为,加剧了未来金融不稳定的风险。它助长了整个经济中的不当资源配置。由于加剧了不平等,它还扩大了“华尔街对主街”的鸿沟,这一鸿沟缓慢但坚决地侵蚀了经济和金融机构的完整性和可信度。

  出于对这种脱节的担忧,美联储主席鲍威尔和欧洲央行行长拉加德都试图在任期早期通过限制他们支持市场的力度来划清界限。但他们二人都很快被迫进行明显的态度大转弯。

  “鲍威尔看跌期权”已经成为市场最受欢迎的信念之一的最新版本。它始于格林斯潘,也被伯南克和耶伦不经意加深。在欧洲,拉加德现在已经肩负起其前任德拉吉承诺的“不惜一切代价”的重担。

  对拜登来说,阻力最小的道路是继续遵循央行行长设定的道路,特朗普将这条道路推向了极端。若遵循这条道路,拜登将避免在卫生危机、社会分裂、经济放缓以及令人担忧的收入、财富和机会不平等加剧之外,还要不得不应对金融动荡。然而,这条简单的道路也将是错误的道路。

  一就任总统,拜登就需要明确他不会被股市挟持,因为股市已经远远偏离了有效调动和分配可投资资金以刺激增长的初衷。在监管问题上,他应该表明,他的政府决心更好地理解和监管风险从银行系统转移到其他尚未受到全面监管的金融机构。在他对美联储任命的态度上——在明年决定是否让鲍威尔连任之前,他还要进行一些任命——他应该提拔那些愿意恢复央行作为金融市场领导者而不是追随者的传统角色的人。这些都不容易,也不是没有风险。但在他的整个任期内,这种方针将比继续支持过于依赖政策支持的市场问题要少。

  拜登在担任副总统的时候处理了2008年全球金融危机的余波。他非常清楚,当不负责任的冒险行为导致金融事故,从而导致金融上不可持续的做法达到临界点时,保护生活水平和经济是多么困难。拜登需要迅速偏离特朗普的做法。这一变化也符合投资者的长期利益,有利于市场良好运转。 (完)

  (整理、编译:王砚峰、王山;责任编辑:王砚峰)