我国平台经济的发展状况
近年来，“数字经济（或数字平台经济）”成为经济活动和社会生活中的一个热词，以互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术为代表的数字经济，在不断发展中迸发出引领时代的巨大能量。中商情报网数据显示，中国数字经济增加值规模已由2005年的2.6万亿元，增长至2019年的35.8万亿元，数字经济占GDP比重已提升到36.2%，在国民经济中的地位进一步凸显。2020年，数字经济进一步发展，尤其在新冠疫情下发挥着重要性。2020年，我国数字经济规模占GDP比重已近四成，对GDP贡献率近七成。总体来看，2020年我国数字经济增加值规模将突破40万亿元大关，预计2021年将进一步增长至47.56亿元。
图表数据来源：中商产业研究院整理
目前，工业互联网、数据中心、数据交易平台、大数据技术等是实现数字经济应用的重要技术、平台。虽然目前我国尚未形成数据要素市场，但已有一些数据交易平台，大致可以分为两类：一类是以数据生产或数据服务类企业为主导、商业职能为主的数据交易平台，另一类是地方政府联合其他主体投资、第三方撮合性的数据交易平台。同时，我国数据交易制度、标准正在不断完善，为数据交易发展提供制度保障。
中国建设银行首席经济学家黄志凌指出，关于平台经济的理解主要聚焦于两方面，即平台经济的经济属性和技术属性。前者多以“双边市场”理论为基础，关注平台经济的网络效应、需求方规模效应等不同于传统经济形式的属性；后者则更强调互联网、大数据等新技术条件对平台经济的驱动和支撑作用，关注其开放性、跨界性等特征。
黄志凌指出，“平台”并非新生事物。古老的集市、现代的商场都是我们熟悉的平台。但只有与互联网深度融合之后，作为生产力组织方式的平台经济才应运而生。这是因为“连接一切”的互联网实现了广泛、及时、大规模、低成本的信息交互，为解决市场的信息不对称问题提供了新的可能，而平台经济的意义正在于此。随着网络通信、大数据、云计算、人工智能等新技术的不断发展，平台得以搭建更加强大的数字基础设施，实现更大规模的信息交互和更加精准的信息匹配，从而实现更加高效的资源配置和价值交换，提升经济运行效率。从这个意义上说，平台经济就是信息经济，平台企业提供的服务本质上都是信息服务。也正因如此，平台思维和平台模式才越来越广泛地进入经济社会的各个领域，重塑着人们的生产和生活方式。因此，所有数据和技术手段都应该服务于更好解决信息不对称的问题，而不是利用数据垄断和技术壁垒来加剧信息不对称，甚至放任或制造信息的失真与欺诈，造成市场的扭曲。这是平台经济健康发展的关键，也是其能够积极推动经济社会发展的前提。
近年来互联网电商平台一直在快速发展，据商务部统计，中国电子商务交易规模从2010年4.55万亿元增长到2019年的34.81万亿元，过去九年中国电商交易规模的年复合增长率达到25%，自2013年起，中国已经连续七年成为全球第一大网络零售国。然而，互联网平台经济快速发展也带来了混乱和无序发展的问题。平台发展到一定阶段之后，继续发展的空间减少，就出现用垄断行为来限制竞争、谋取利益，随着这类行为越来越多。“二选一”、“大数据杀熟”、违法集中等行为频发。这些失范行为严重影响了市场经济的竞争机制，降低市场效率，侵犯消费者权益，同时还会阻碍行业整体的创新进步，挫伤其他小微企业的积极性。
平台经济为何要反垄断
2020年末，中央层面在一个月内三次提及“反垄断”：11月30日，中共中央政治局第二十五次集体学习上也提出要统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置；12月11日召开的中共中央政治局会议，提出强化反垄断和防止资本无序扩张；12月16日至18日举行的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为明年八项重点任务之一。无疑，在反垄断强监管之下，2021年，互联网新业态发展将得到进一步规范。
我国《反垄断法》主要起草人之一、国务院反垄断委员会专家咨询组前成员王晓晔如此分析指出，数字经济给社会带来了巨大福利的同时，因为超级平台得益于网络效应、规模经济、零边际成本，而且通过相互补贴可以在多个领域开展经营活动，它们很容易成长为“数字巨无霸”，从而不断地扩大市场势力，出现“赢者通吃”局面。这种情况下，很多人认为互联网市场只有垄断，没有增加竞争的迹象，因此全球出现了数字经济反垄断的呼声。
平台经济或者数字经济平台企业的商业模式是基于数据的收集分析和评估，即大数据是其开展经营活动的前提条件。随着网络产生的规模经济、范围经济和大数据规模不断发展，数字经济市场已经存在着巨大的进入壁垒。
王晓晔指出，因为平台提供的是中介服务。当平台发展到一定程度，如果平台两边的供货商和消费者越来越多，平台的规模经济和网络外部性也越来越显著。因此，平台经济的一个显著特点是高度集中。平台经济的高度集中一方面给用户带来好处，如电子商务提供的“一站式采购”给消费者带来很大的便利；但另一方面，因为平台经济高度集中，存在赢者通吃的问题，很多企业存在进入市场的难度。如果有的企业为了取得更大市场份额，通过各种方式排挤竞争对手，例如人们经常讨论的“二选一”问题，损害竞争的后果就比较明显。数字经济监管不单单是反垄断，但毫无疑问，反垄断是监管的核心内容。
在中财办副主任韩文秀看来，近年来，中国平台经济迅速发展，互联网平台企业快速壮大，也导致市场垄断、无序扩张、野蛮生长的问题日益凸显，出现了限制竞争、赢者通吃、价格歧视、泄露个人隐私、损害消费者权益、风险隐患积累等一系列问题，存在监管滞后甚至监管空白。
王晓晔指出，因此，当前国内互联网平台监管应该重点加强经营者集中控制。
据了解，初创企业往往以昂贵价格出售给数字巨头，这即意味着大平台容易通过并购活动消灭潜在的竞争者，导致数字市场高度集中的市场结构。因此，世界各国都加强了对数字企业的并购监管。我国数字经济领域的反垄断监管应当实现两个目的，一是确保用户在网上可以获得安全和公平交易的产品和服务；二是确保企业能够在线上开展公平和自由的竞争。
据了解，美国和欧盟的反垄断执法机关对脸书收购Instagram和WhatsApp都曾经予以批准，但现在又都考虑拆分Facebook。这说明鉴于数字市场的动态性，执法机关应多考虑数字市场的并购活动是否可能消灭潜在的竞争，即执法机关应当严格控制收购初创企业，尽可能维护平台经济的竞争态势。
南开大学法学院教授许光耀提出，讨论反垄断问题一般是在“相关市场”范围内进行。一个产业中存在若干个市场，比如互联网产业中可以区分出浏览器市场、杀毒软件市场等。“数字经济”一词所描述的是一种经济形态，比“产业”还要抽象，只能作为讨论反垄断问题的大背景。当我们讨论数字经济反垄断时，同样应将相关市场具体化，否则讨论就会流于空泛。
不同于传统行业，互联网行业的商业模式多变、交易结构和竞争生态复杂，这给执法带来一定挑战。对此，许光耀认为，一些争议垄断行为仍可用现行《反垄断法》来调整。从目前的研究结果来看，传统的规则理论完全可以约束相关行为，即便具有特殊性的个案也没有给《反垄断法》带来原则性的挑战。
围绕互联网平台的反垄断监管，王晓晔提出一些思考。首先是拆分问题，企业规模大不等于违法，而不合理的拆分则可能导致市场失去生机，尤其是在网络外部效应和规模经济十分明显的数字经济下，拆分能否解决市场垄断问题有着更大的不确定性。
“平台属性”方面，如果平台被视为公用设施，要求平台保持中立并向竞争对手开放，那么由谁负责运营和维护平台、如何吸引投资并激发创新、平台是否应该向竞争对手开放数据以及如何处理相关的知识产权保护等问题，同样值得思考。
市场监管机关对于平台反垄断指南，要把反垄断法适用于平台经济领域，另一个方面也要根据平台的发展状况和根据具体的案情，要加强监管和增强反垄断法的执法性和科学性。
如何判定互联网企业存在平台垄断行为
中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所助理研究员李子文撰文指出，常见的平台垄断行为主要有三种：
第一种是价格歧视。平台利用其掌握的海量用户个体数据和交易数据，精准识别用户的消费相关、价格敏感程度和消费水平，对不同购买意愿和能力的消费者提供不同价格的商品或服务。当前为社会公众所诟病的“大数据杀熟”就是典型的价格歧视，在打车、购票、订房、订餐等各种常见的网络平台消费服务中，常常存在“老客户比新客户贵”的“杀熟”怪象。
第二种是限定（或指定）交易行为。平台通过各种方式迫使用户不能使用竞争对手的平台，从而打击竞争对手、扩大市场份额。被公众俗称为“猫狗大战”的京东诉天猫滥用市场支配地位案是“二选一”的典型案例。天猫从2013年起实施排他性协议，要求在天猫商城开设店铺的众多品牌商家不得在京东商城开设店铺进行经营，京东商城为此进行了长达数年的诉讼维权。
第三种是经营者集中。平台通过合并、收购、合同约定等方式取得对其他平台的控制权。从实践来看，参与经营者集中的平台通常已经占有较高的市场份额，一旦完成经营者集中，将形成“一家独大”的市场地位，可能降低市场竞争强度，抑制创新活力。
一些平台“一家独大”的市场地位和垄断行为扰乱正常的市场秩序，严重损害了公平竞争和社会公众利益。市场监管总局相关负责人表示，维护平台经济领域公平竞争，引导和激励平台经营者将更多资源用于技术革新、质量改进、服务提升和模式创新，防止和制止排除、限制竞争行为抑制平台经济创新发展和经济活力，有效激发全社会创新创造动力，构筑经济社会发展新优势和新动能。
正确解读平台反垄断指南
2020年11月10日早间国家市场监管总局公布《关于平台经济领域的反垄断指南》（下称《反垄断指南》）的征求意见稿。《反垄断指南》在社会各界引发巨大反响，学界普遍认为，《反垄断指南》的出台，意味着宽松监管时代的结束，一个强监管时代的开启。
《反垄断指南》率先指向平台经济。在第一章总则之第一条“指南目的和依据”中，《反垄断指南》开宗明义，称其制定意义“为预防和制止互联网平台经济领域垄断行为……加强和改进平台经济领域反垄断监管……促进平台经济持续健康发展”，并在第三条对平台、平台经济、平台经营者、平台内经营者等给出定义。其中，《反垄断指南》在第三条指出，“本指南所称平台为互联网平台，是指通过网络信息技术，使相互依赖的多边主体在特定载体提供的规则和撮合下交互，以此共同创造价值的商业组织形态。”
对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可认为，“《反垄断指南》重新理解了平台经济”，“传统意义上，平台要么被理解成一个技术信息系统，要么被理解成一个企业，但在《反垄断指南》里它被理解为一种商业组织形式。”许可同时指出，《反垄断指南》谈到了平台整体生态问题，不再仅仅是从企业运营者的利益看问题，而是站到了一个更高的维度上去维护各方权利，从而促进整个平台的和谐共生。“我觉得这是一个非常重要的提升。它（《反垄断指南》）真的是在理解什么叫平台和平台经济。而在之前的法律法规中对此问题并未达到一个真正的高度。”他强调，这样的定义有助于未来在电子商务法的基础上，针对平台这样特殊的商业组织再进行相应规范。
北京植德律师事务所合伙人叶涵指出，“不能说所有的互联网业务都是互联网平台业务，平台实际上是互联网下面的一个子集”。“在互联网平台之内，又有买方和卖方，他们都属于平台内经营者。但例如互联网游戏公司，公司只是基于互联网为消费者提供服务，而不是搭建一个买卖双方交易的平台，所以《反垄断指南》中分别界定平台和平台内经营者是必要的。”叶涵认为，《反垄断指南》的出台绝非心血来潮，而是瓜熟蒂落，水到渠成。虽然是征求意见稿，但这并不能证明它是草率的，因为这就是一个正常的立法程序。一般情况，类似规则或指南出台之前都有一个征求意见的程序。里面对相关内容体系和规则的总结不是一朝一夕的事，而是包含了监管机构对行业的观察，包含了丰富的实践案例和需求积累。许可对此有同样观点。有接近立法的法学专家表示，因受上半年疫情影响，很多规范性文件出台时间也被推迟，《反垄断指南》在征求意见之前已经过了多次论证，并非监管部门针对某些问题仓促为之。
自2010年的腾讯及360之争以来，中国互联网“二选一”事件屡见不鲜。有声音认为，2008年实施的《反垄断法》在对互联网垄断案件的审判中没有实现重大突破，企业垄断行为成本过低，进一步助推市场生态恶化。
近年来，监管部门规范线上经济的步伐陡然提速。国家市场监管总局有关人士在《反垄断指南》征求意见稿公布数日前就已透露，除了近日已公布的《经营者集中审查暂行规定》《规范促销行为暂行规定》《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》，接下来还将制定出台《网络交易监督管理办法》《关于平台经济领域的反垄断指南》等一批规范线上经济发展的制度措施。
此前，国家市场监管总局已就《网络交易监督管理办法》公开征求意见，其中也提到“二选一”的问题，称网络交易平台经营者不得滥用优势地位干涉平台内经营者的自主经营。具体包括，平台不得通过不合理的搜索降权、下架商品、限制经营、屏蔽店铺、提高服务收费等手段强制平台内经营者接受独家经营。
北京大学法学院副院长薛军认为，现在某些电商平台利用垄断地位，对商家施加不合理的条款，在国外早就被处罚了，但在中国却活得好好的，这就是法律法规的漏洞。薛军指出，平台型电商的经营模式与传统零售业时代跑马圈地、抢占市场份额的竞争方式有所不同。互联网的竞争打破了时空界限，电商平台一旦处于垄断地位，对于中小经营者的支配能力将变得非常强势。当电商平台滥用市场优势地位，如强迫商家搞“二选一”的站队时，中小商家将敢怒而不敢言，因为他们离开平台将无处可去。这要求法律法规要跟进，当垄断行为触碰了监管的红线，中小商家可以进行举报和诉讼，对垄断行为的处罚也会有法可依。
全国人大代表、森马集团董事长邱光和在今年的“两会”上就呼吁，监管要营造公平有序的良性竞争环境，建议市场监管部门加强对电商平台的管理，对各方反应强烈且涉嫌构成垄断的“二选一”强迫站队行为依据法律规定严厉处罚，促进电子商务向开放创新、协作共赢的方向发展，为疫情缓解下的年中大促及“双十一”等促销活动构建公平竞争的市场环境。
此次《反垄断指南》明确，对具有支配地位的经营者采取搜索降权、流量限制等手段实施“二选一”或者独家交易构成“限定交易”。不仅如此，《反垄断指南》还明确了具有市场支配地位的经营者所实施的“补贴”、“优惠”等措施，如果产生明显排斥竞争的动作，也会构成限制交易行为。有观点认为，这些规定“直接粉碎了垄断平台实施二选一的借口”。
但另一方面，对于从法律上该如何认定“二选一”行为的违法性，社会各界一直深感缺乏明确指引。许可认为，“鞭子举起来了，但到底落在什么地方实际上非常不清楚，仍需后续的规范来完善。”他进一步指出，《反垄断指南》涉及“二选一”的内容并未超出此前认知：“因为之前就没说明白，现在想在《反垄断指南》里一下说明白也不现实。”他强调，任何法律法规都是长期博弈的结果，需要学界充分讨论参与，需要企业、监管部门共同发挥作用，是一个非常漫长的过程。《反垄断指南》中“二选一”问题的提出，更重要的是开启了相关进程，体现了国家监管的基本态度。
事前监管亦不容忽视。《反垄断指南》第四章主要论述了经营者集中的问题，称“禁止经营者实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中”。《反垄断指南》认为，解决该问题的方式，在于反垄断执法机构“对平台经济领域的经营者集中进行审查，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。”
在第十八条申报标准一节中，《反垄断指南》强调，在平台经济领域，根据经营者的商业模式不同，营业额的计算可能有所区别。对于仅提供信息匹配、收取佣金的平台经营者，可以平台所收取的服务费及平台其他收入计算营业额；对于具体参与平台一侧市场竞争的平台经营者，可以平台所涉交易金额及平台其他收入计算营业额。
《反垄断指南》同时指出，涉及协议控制（VIE）架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围，“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”《反垄断指南》在申报审查事项中体现的内涵，此前其他法律已有部分涉及。“根据《反垄断法》第二十一条，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中。根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，判断集中是否达到申报标准，要从参与集中的所有经营者的合计营业额和参与集中的单个经营者的营业额两个维度看。”结合今年10月份市场监管总局反垄断局对《经营者集中审查暂行规定》的解释，一种为恶意垄断者设计的“预警雷达”正紧锣密鼓“动工”。
有学者认为，这种表述体现了有关部门对垄断事前监管重视度的提升。叶涵表示，“反垄断监管可以分成两个大的框架，一个是事前监管，一个是事后监管；从经营者的角度而言，事前监管主要方式为集中申报的审查，事后监管则主要涉及到横、纵向垄断协议及滥用市场支配地位三点。现在大多数人的关注点都只集中在滥用市场支配地位上，剩下三部分尤其是事前监管部分关注不够。”叶涵认为，由于事前监管主要涉及收购、投融资等专业领域，“离老百姓的生活比较远”，很少引发大家关注。但另一方面，政府对可能对特定市场竞争有重大影响的交易进行事前监管又十分重要，“只不过由于因果链太远、太漫长，所以你感受不到”，叶涵总结。
许可则将监管模式的变化“翻译”为“静态”及“动态”竞争。他认为，传统的静态竞争理论是先界定相关市场，再限制或排除竞争行为，最后确认其是否对市场效率造成了负面影响。许可说认为，这种理论在当代数字经济里发生了根本性变化，除了数字产品非同质化的特性及互联网生态“打破格局、开拓市场”式的破坏性创新，更重要的一点是，在动态竞争的理论下，市场份额和持续时间都不应再作为评价标准，而是“是不是向后来者开放，以及进入门槛是不是足够低”。
加强反垄断监管是为了更好发展
北京工商大学法学院教授吕来明指出，平台经济的“规范”和“发展”如鸟之两翼缺一不可，从发展的方面来说，促进平台经济的发展对于拉动整个社会经济发展，加强国际竞争力具有重要意义，但平台也应承担相应责任，不能无序发展、甚至谋求垄断行为。从高质量发展的角度，一个是创新，另一个就是规范秩序。
以“二选一”为例，他认为法律对“二选一”、限定交易的规制，对“二选一”有不同认识，总的来说是不能一刀切，既要看到作为独家交易协议在其他的商业领域中也有应用，经营者基于各自的营业目标自愿实施，资源优化配置这样的一种可能性或作用。同时也要看到“二选一”近年来的确对限制交易市场秩序的破坏和他人合法权益的侵害。
清华大学社会科学学院副教授何晓斌通过数据对比与分析，展示了中国互联网平台经济在过去10年里的迅猛发展。他讲到，在中国互联网平台发展早期的时候，平台为消费者在吃、穿、住、行各个领域提供了极大的好处与便利，同时也很好地促进了经济发展。但从目前来看，一些互联网平台已经向垄断的方向发展，或已经形成了比较明显的垄断。很多研究表明形成垄断后企业对创新的动力就有所下降，能很容易地赚到钱，就不会冒高风险投入研发。
垄断从长期发展角度来看对于创新会有抑制的作用，从而影响平台经济的发展。何晓斌鼓励大型互联网平台应在有利于未来高科技技术发展的基础设施层面增加投入和提高创新力度，同时也提到了大平台应承担更多的企业社会责任。
梦饷集团法务总监刘娜认为，目前99%的平台经营者都对优势平台具有依附性，平台的“二选一”手法也愈加隐蔽，限流、下架、检索排名下降都让平台商家“苦不堪言”。
国家对互联网发展秉承自愿、平等、公平、诚信的原则。而不正当的“二选一”不仅具有违法性和社会危害性，也压制了商家的渠道选择和自主经营权，影响着中小商家的业绩和发展，更无益于商家与平台进行平等协议，最终将损害供应链终端消费者的合法权益。此外，大平台形成垄断，平台间充分竞争的式微，亦不利于经济健康发展。
据中国法学会消费者权益保护法研究会副秘书长陈音江调研显示，八成以上受访者认为电商平台“二选一”是不正当竞争，超六成受访者认为电商平台“二选一”损害消费者权益，超七成受访者认为要对电商平台“二选一”问题加强监管。陈音江认为，平台企业应为平台入驻商家供更多选择和公平竞争的机会，为消费者提供更多个性化、多样化的产品和服务。在制定交易规则时，应当遵循公平合理原则，要充分考虑到平台、商家和消费者的三方共赢。
2021年中国平台经济将再提速
中新经纬1月14日专访高校经济学家、清华大学互联网产业研究院院长朱岩、企业智库专家——数字中国研究院常务副院长崔永庆，对于在新发展格局的背景下2021年数字经济的发展趋势进行了预测。
朱岩认为，2021年，中国数字经济发展将会呈现诸多趋势：
首先，在内需和新基建方面，数字内需成为双循环格局下各行业关注的要点，如何创造产品和服务的数字消费成为企业转型升级、高质量发展的必由之路。而新基建建设全面展开，5G、工业互联网、算力网等基础设施建设将出现大量的投资和运营新模式。其中，融合基础设施领域将出现大量商业模式创新，而创新基础设施则成为国家科技力量提升的亮点。其次，在数字产业和数字平台方面，产业互联网将从萌芽期进入成长期，将诞生出基于数据要素的，以政府、协会商会、核心企业为主导的数字产业新生态，产业规模翻番增长。而消费互联网平台经济走向规范化运营，对涉金融业务进行严格监管，并导致平台开始剥离金融业务；金融科技创新进入新阶段，针对以主体信用为主的传统金融模式无法惠及中小微企业的弱点，出现基于大数据、区块链、人工智能技术的交易信用体系。第三，在数据要素方面，数据要素市场化配置速度加快，《数据资产法》呼之欲出，各地开始大量涌现数据资产交易市场(中心)；数据要素与土地、资本、科技、人力等要素的融合模式不断创新，并涌现出基于要素融合的新商业模式。此外，农业产业新生态将展现出“农业科技+金融科技+直播渠道”等多种新特征。
崔永庆指出，2020年，在新冠肺炎疫情席卷全球，国际环境不稳定性不确定性增加的大背景下，中国经济迎来了一系列新机遇，也面临着一系列新挑战。尤其是在“十四五”时期，中国将进入新发展阶段，构建以畅通国民经济循环为主的新发展格局。那么，作为经济发展强劲动能的数字经济，也在新发展格局的背景下孕育着新的生机。可以明确的是，2021年，在整体经济衰退式复苏的起点上，由于数字化、智能化的新需求正在改变着传统业态运行模式，数字经济的集体路径跳跃也将结下硕果。一批产业互联网领域企业的技术共振将引领数字经济的加速度，为国内经济注入可持续增长的动能。伴随各地对数字经济发展立法的一步步推进，数字经济的野蛮生长将告一段落，监管与创新互促互进、相互依存的关系将愈加凸显，这对促进数字经济高质量发展也将起到积极作用。（完）
（整理、编译：李彦松、王山；责任编辑：王砚峰）