理顺乡村社区的公共服务筹资渠道

朱玲（中国社会科学院经济研究所）

　　一、税费改革后的农村和农场社区公共服务筹资制度  

　　乡村社区公共服务供给，是满足乡村人口基本生活需求和维持基层社会稳定的必要条件。随着社会经济的发展，社区公共服务的内容日益丰富，服务标准也逐渐提高。特别是社区公共服务筹资制度，亦随着社会经济组织方式的变革和国家治理结构的转型而变化。2003年的农村税费改革，标志着乡村社区公共服务筹资制度的又一次转变：从政府直接向农民筹集资金，转变为政府向全社会筹集资金，然后经由行政系统自上而下地分配到乡村社区。几乎与税费改革同步，中央政府自2003年始，密集投资于农村、农业和农民的发展。  

　　我们课题组在2014-2017年间的调查中注意到，政府分配到行政村的资源主要有两类：第一，村委会办公经费和干部工资。一方面，村级组织具有国家政权向基层社会延伸的功能；另一方面，它也是社区管理者和公共服务供给的组织者。第二，用于改善农业生产和农户生活条件的专项基础设施投资。这其中，安全饮水设施、环境整治和道路改造等村庄基础设施投资，都与保障社区成员的生存与发展的基本需求直接相关。政府主管部门对项目资金的分配带有一定程度的弹性，故而村委会干部的公关能力，对于村庄获得项目的早晚和资源的多寡至关重要。如果村庄管理经费出现缺口，村委会往往用集体资产收入予以弥补。倘若在国家专项投资之余，村庄还有公共设施投资需求，村委会通常便启动“一事一议”决策程序，根据村民代表大会通过的决议向住户筹集资金。  

　　在此间的公共资源分配中，农场社区常常被遗漏或是得不到与乡镇和村庄同等的财政支持力度。国有农场作为一种农业生产组织，很难像城市企业那样，在地理空间和社会联系上与员工的生活社区相分离。虽然，农场与农村社区同为国家的乡村治理单元，由于它还留存企业身份，与乡镇及村庄的行政隶属关系也不同，难以对接政府系列特别是属地政府的行政管理体系，以至在政府行政系统分配公共资源的流程中处于边缘地位。与此相关，农场的社会管理和公共服务经费缺口远大于农村乡镇和村庄。其管理机构为了弥补经费缺口，一是向农垦行政主管部门和属地政府争取同等政策待遇和项目投资；二是向经营家庭农场的农工收取地租；三是创造非农资产收入来源；四是举债；五是降低公共服务供给水平。

　　二、筹资困难导致部分农场社区的基本公共服务供给不足

　　为了观察乡村社区可支配财力与其基础设施和公共服务供给水平的关系，我们对财力强弱不同的农场和村庄加以分组，着重对不同组别的农工家庭和农户的自来水普及率，做两两对照分析。所需数据来自本课题组的农场管理层问卷和农工家庭问卷，以及2016年农业部全国农村固定观察点的村级报表。在可支配财力较强的农场组，受访农工家庭当中的自来水普及率达92.5%；在可支配财力较弱的农场组，这个比率约为52.8%。对描述统计的非参数检验结果表明，两个农场组在自来水普及率上存在显著差异。与此相对照，在财务盈余村一组，农户的自来水普及率为79.5%；在财务赤字村一组，这个比率为71.7%。检验结果显示，两个村庄组别的自来水普及率在统计上无显著差异。  

　　在我们的分析中，饮水安全被视为人类基本生存和发展条件的代表性变量。上述统计分析结果意味着，如果要保障所有居民都能获得基本的生存和发展条件，那就必须使得创造这些条件的基本公共服务供给，不再取决于社区财力。进一步讲，若要实现基本公共服务的均等化，还需国家对社区提供底线财政保障。  

　　为了测定这一“底线”，可以从联合国2030年可持续发展议程中筛选基本公共服务内容。在此基础上，根据中国的国情设定质量标准。这方面的范例，是水利部和卫生部着眼于现有的城乡和地区差距，分别制定国家《生活饮用水卫生标准》和《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》，并据此组织落实农村安全饮水工程规划。原则上，设置乡村社区底线财政保障标准也需因地制宜，与既定的基本公共服务事项及质量标准相对应。新型农村社会养老保险制度中的非缴费型养老金设计，即体现了这样的原则。中央财政按全国统一的基础养老金标准下拨经费；地方政府根据本地财力自主决策，是否提高标准以及调整幅度的大小，并为此筹集相应的匹配资金。参照这一案例，特定社区若要提供非基本的公共设施和服务，理应取决于社区成员的支付意愿而非“长官意志”。 

　　三、排除农场社区公共服务筹资中的行政性制度障碍

　　农场社区在基础设施和公共服务资源分配中的边缘化，来自行政性的制度障碍。排除这些障碍的关键，在于分离国有土地的管理权和经营权，确立家庭农场经营体制，实事求是地改换农场的单位身份并调整其行政隶属关系。  

　　除了负有屯垦戍边、稳定社会和维护国家统一使命的农场，例如新疆生产建设兵团，其他那些采取“大农场套小农场”方式而实质上以家庭经营为支撑的国有农场，在社会经济管理和公共服务供给方面，早已与农村社区趋同。所不同的，主要是农场的土地为国有，农村的土地为集体所有。然而在统一的土地租赁市场上，即土地使用权的流转过程中，不同所有权的土地只是被作为生产要素而同等对待。既如此，在农场的“政企分开”或“社企分开”改革中，又有什么必要继续为经营家庭农场的农工保留一套凌驾其上的生产经营班子呢？回顾农村经济改革中人民公社的“政社分离”过程便可知，国有农场原有的管理机构完全可以不再作为企业的管理机构，而是转为乡村基层政权组织，同时作为国家土地所有权的代表，行使对土地资源的管理。家庭农场所需的生产性服务，由国有农场已有的专业服务队、合作社及其他市场组织提供。  

　　以往一些省属农场并非没有实施过类似的行政改革，但在政府分配公共资源的过程中，多数历经行政改革的农场依然未能改变其边缘地位。原因首先在于，省级政府与民政部协调不到位，一些农场即使得到属地政府授予的相当于县政府或镇政府的行政许可和行政执法权，也未获得民政部门下达的行政代码。这一点之所以重要，是因为中央和省级政府下拨经费及下达投资项目，是通过行政单位的代码来管理的。没有行政代码的单位，意味着尚未与国家行政管理体系相对接。那么，在政府行政系统自上而下地分配公共资源时，就难免被遗漏；在上级政府对下级的资源使用效果加以层层考核时，也难免被忽视。这些因素，无疑会进一步弱化农场的谈判地位。  

　　其次，最初的农场多为县（团）级建制，乡镇政府至今仍为科级。目前的农场领导名义上不再保留行政级别，但在农场归属地方政府管辖的情况下，属地政府与农场之间常有干部交流。无论是交流的哪一方，都不希望农场的行政级别“降格”。可以说，这也是农场行政改革不彻底的原因之一。  

　　再其次，由于农场具有国企身份，职工便随之拥有参加城镇企业职工社会养老保险的资格。鉴于企业职工养老金的给付标准高出农民养老金许多，尽管农场及其职工已经遭遇缴费困难，仍愿保留现有的参保资格。  

　　最后，农场职工尤其是退休老职工，以及他们的家庭成员，对农场和农垦系统的光荣历史传统具有高度的认同感，因而不希望农场变农村。加之农民的社会地位至今低于其他职业群体，农场职工也不愿在职业身份上向农民靠近。  

　　可是，若不转换农场的单位身份，农场社区及人口就很难顺理成章地融入当前的属地社会经济治理系统，也就总得面临公共资源分配渠道不畅的难题。其结果，必然是继续妨碍乡村基本公共服务均等化的实现。以上所述有碍农场行政改革到位的因素，多属技术性难点。有些可以通过中央职能部门与省级政府的协调予以排除，有些将会随着时间的推移而自行消解。眼下的关键在于，由国家最高决策层促使中央相关部委与省级政府会商，就深化农场行政改革达成共识并制定实施方案。在改革到位之前的过渡时期，还需中央职能部门在下达惠农文件时特别提示，政策对象包括国有农场。否则在中共十九大之后新增的民生项目投资中，农场很可能又一次被忽略。  

　　关键词：朱玲；国有农场；十九大；乡村社区；公共服务；筹资制度；  

　　编稿：张佶烨；审校：王砚峰；  

　　附件：朱玲：改革与发展中的乡村社区公共服务 筹资制度：国有农场案例研究