董志凯（中国社会科学院经济研究所研究员 ）

来源：《中国经营报》2020年5月18日，第45-46版【先锋话题】

1953年以后，随着朝鲜战争停战，国际局势趋于缓和，世界市场上的竞争进一步白热化，美国和西方资本主义国家之间控制与反控制的斗争越来越尖锐。西欧各国逐渐无视“禁运”，运用“例外条例”向中国输出所谓战略物资。20世纪60年代末期，美国政府终于意识到中国人民不可能被压服，不得不逐步改变对华政策，中美直接贸易逐步得到恢复和发展。

然而，中国作为一个正在崛起的发展中国家，在国际风云变幻中受到强国封锁、扼制的历程并未终结。

“全面禁运” 貌合神离

西欧各国逐渐无视禁运，运用“例外条款”向中国输出所谓战略物资,反对封锁禁运的呼声也越来越高。

朝鲜战争停战以后，美国与英、法、联邦德国等国之间对执行禁运政策的分歧日益加大。为了不使矛盾激化，美国总统艾森豪威尔对那些不顾禁运规定与中国贸易往来的国家，如锡兰、英国、法国、挪威、意大利、丹麦等国，都未能实行1952年1月25日颁布的《巴特尔法案》，没有采取停止“援助”的措施。同时，西欧许多国家的舆论都不同程度地认为，朝鲜停战以后，对中国继续实施禁运既无损于中国，又有害于西方。法国舆论甚至认为，禁运侵犯法国主权和尊严，联邦德国工业界则明确主张取消“禁运”。

1953年3月，英国政府受美国制约实施了航运管制。这使得1954年、1955年的英国对华输出急剧下降，严重影响了英国的经济和就业，在国内压力下英国也不得不改变办法，采取一些积极态度。1956年，英国外交与联邦事务大臣公布：今后在适当的情况下，将更多地利用“例外程序”，以便对中国进行合理的出口。此后，英国的一些殖民地如马来亚、新加坡即宣布，利用许可证的办法对华输出橡胶，中国香港宣布准备考虑对内地输出一些对苏联不“禁运”的商品。

同期，印度尼西亚声明解除橡胶“禁运”。日本政府同意在华参加“日本展览会”的商品中，可以有“禁运”物资，后来又同意将这部分物资卖给中国。联邦德国对中国市场尤为积极，1957年，在西欧各国对华贸易数额中，联邦德国已仅次于英国。这都使“禁运”的缺口进一步扩大。

1957年5月30日，英国外交大臣劳埃德宣布，英国决定放宽对华贸易管制，这使全面封锁禁运的罗网被撕开了一个大口子。在英国的影响和带动下，参加“巴统”（编按：“输出管制统筹委员会”的简称，1949年11月在美国提议下秘密成立，宗旨是限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术，因总部设在巴黎，通称“巴黎统筹委员会”）的大部分工业国家在1个月内陆续表态，放宽对中国的贸易限制。

挪威、丹麦、葡萄牙、比利时、荷兰、意大利、联邦德国、日本都宣布，对中国的贸易限制要减少或放宽。如联邦德国政府宣布，去掉列入禁运单上200项商品的限制，占全部400项禁运商品的1/2，包括汽车、轮胎和一些类型的机器。

“向中国开门”

刚执政的尼克松总统承认中国已成“世界上五大力量之一”，赞同基辛格“向中国开门”的主张。

西欧各国逐渐无视禁运，运用“例外条款”向中国输出所谓战略物资。这不可能不影响美国的垄断资本和中小工商业者，使他们进一步关注中国市场，反对封锁禁运的呼声也越来越高。到20世纪50年代末期，美国极力推行的封锁禁运政策已陷入困境。1958年9月，美国国务卿杜勒斯宣布，在战略物资的国际货单方面再作一些放宽。事实上，对中国的所谓“全面禁运”至此已经行不通了。

20世纪60年代以后，中国同西方资本主义国家的经济合作与贸易关系有了广泛的发展。60年代前期，中国开始从西方国家进口成套设备和技术。当时，日本经济出现生产过剩危机，为了同西欧竞争，大企业集团打算采取比较灵活的做法扩大出口。中国抓住这一时机，经毛泽东主席批准，周恩来总理亲自部署，1963年6月与日本签订第一个采用延期付款方式进口维尼纶成套设备的合同，打开了西方国家从技术上封锁中国的缺口。

随后，中国又从英国、法国、联邦德国、瑞典、意大利、瑞士、荷兰、比利时、奥地利等国家进口了石油、化工、冶金、矿山、电子和精密机械等成套设备及技术，共计84项，这是新中国对外贸易的一个重大突破。到1965年，中国对西方资本主义国家的进出口总额，在全国进出口总额中所占的比重，由1957年的17.9%上升到52.8%。

20世纪60年代末，美国政府迫于国际形势的发展与变化，认识到中国在世界上并非孤立，中国人民不可能被压服，不得不逐步改变对华政策。刚刚执政的尼克松总统面对现实，承认中国已成为“世界上五大力量之一”，赞同基辛格博士“向中国开门”的主张。从1969年7月到1972年2月，美国政府先后七次“放宽”对华贸易限制。

1971年6月10日，美国总统尼克松亲自宣布开放对中国贸易的公告，公布了涉及农业、渔业、林业和工业产品等一百四十余项，数千个品种许可向中国出口的商品清单，包括用于工商业的一般电器，某些电子和通信设备、电动机装备，并准许美国商人进口中国一切产品。

1972年2月14日，尼克松总统访华前夕，美国政府宣布：进一步放宽对华出口商品清单，新增加商品包括机车、建筑设备、工业化工产品、内燃机和碾压机等；中国获得美国对苏联和大多数东欧国家出口的同等待遇；在“巴统”成员国内，美国控制的公司对华出口战略物资时，只要得到所在国的许可证即可出口，无须再向美国政府申请特别许可证；在海外的美国控制的公司对华出口技术，也无须先得到美国财政部的许可。

1972年2月21日，毛泽东主席会见了访华的尼克松总统。两位领导人就中美关系与国际事务认真坦率地交换了意见。1972年2月28日，中美两国政府共同发表了举世瞩目的上海公报。公报强调，双方把双边贸易看作一个可以带来互利的领域，并一致认为平等互利的经济关系，是符合两国人民的利益的，同意为逐步发展两国间的贸易提供便利。

这否定了美国对中国实行了长达二十余年之久的封锁禁运，标志着中美直接贸易将逐步得到恢复和发展，中国同西方国家以及世界各国的经济贸易往来，即将得以大踏步前进。从20世纪40年代末开始的对中国的封锁禁运，至70年代正式告终。这一历史性的巨变，为80年代中国的改革开放、走向世界奠定了基础。

尽管如此，中国作为一个正在崛起的发展中国家，在国际风云变幻中受到强国的封锁、扼制的历程尚未完结，仍将长期面临发达国家在经济科学等方面占据优势的压力。新的封锁、扼制表现为双向性：既有不售给中国高科技产品，又有设置壁垒，限制甚至封杀中国出口本国优势产品，还有强迫中国出售稀土等矿产资源。

“局外人”还是“合法者”？

1995年美国根据出口产品种类及其技术含量，设立了出口优先级政策，将世界上所有国家分成八大类。中国同新加坡和印度一起处在第六类，即“局外人”。

迄今为止，美国在高科技产品等领域对中国仍存在着出口限制，一方面，军用品和军民两用品的限制更为严格，由此拉低了美国对中国的出口额；另一方面，由于美国对来自中国的直接投资屡屡设限和控制，导致资本项目（编按：指国际收支中因资本的输入和输出而产生的外汇资产与负债的增减项目，包括直接投资、各类贷款、证券投资等）长期逆差。

1994年3月31日，巴黎统筹委员会宣布正式解散。此后不久，1995年美国根据出口产品种类及其技术含量，设立了出口优先级政策，将世界上所有国家分成八大类。中国同新加坡和印度一起处在第六类，即“局外人”，位于俄罗斯、乌克兰、保加利亚和罗马尼亚所属的“同志类”之下，在伊拉克、伊朗、朝鲜和利比亚所处的“值得关注者”之上。

1996年，美国协同其他32个西方国家共同签署《瓦森纳协议》，决定自1996年11月1日起执行新的出口管制清单和信息交换机制，中国仍然位列被管制国家之列。《瓦森纳协议》包括两份管制清单：一是军民两用产品和技术清单，二是军事清单。前者涉及核材料、电子、航天器等10大类，后者涵盖军械弹药、武器系统、软件和技术等二十多类。

进入21世纪，中国已经成为世界大经济体，中国与世界的交往日益增多。中外经济关系突出体现为跨国（地区）直接投资，包括外商对华投资和华商对他国投资，即所谓“引进来”与“走出去”，应对跨国投资成为新的课题。尽管2003年中国就超过美国成为吸引外资最多的东道国，但受国内外环境的影响，近年来一些中国公司在美国投资已被证明非常难。同时，美国商务部频繁调整对华出口限制政策，并在更多的行业施加限制，多数限制直接针对高技术产品出口。2007年6月19日，美国商务部产业安全局发布“对华的出口和再出口管制政策的修改和澄清：新的授权合格最终用户，进口证书的修订与中华人民共和国最终用户报表要求”，有9个类别的产品被认为是“可能增强中国军事实力”的技术，禁止出口到中国。此外，美国推行的“合法最终用户”协议，规定只有它所信任的用户可以无条件从美国进口限制商品。截至2009年年底，中国只有五家企业获得了该协议使用者身份，但没有一家是全中资企业。

反封锁路正长

中国要做好准备，应对美国贸易、投资领域保护主义的长期存在及阶段性抬头。

中国企业在美国投资建厂受阻，不仅使得美国可以扩张的出口动能受到抑制，而且使美国本可以通过双边和多边渠道削减贸易赤字的空间得不到伸展。如2012年3月20日是美国商务部宣布对中国光伏产品反补贴初裁结果的最后期限，按照申诉方要求，中国企业若败诉可能被征收100%关税，这对中国企业意味着美国市场基本被关闭。美国联邦政府2014财年综合拨款法案，共提及“China”22次，所涉内容多具限制性意义。

在美国商务部涉及国际贸易管理领域的预算中，规定“不少于1640万美元的资金需要用于对华征收反倾销和反补贴税的执行”。该法案中有限制美部分政府机构采购中国生产的信息技术产品，限制美对华出口商业卫星和零部件等明显的涉华歧视性内容。2014年1月19日，中国商务部美洲大洋洲司负责人对此回应称，该议案中包含的相关涉华条款，存在歧视性对待中国企业的问题，违背公平贸易原则。

此前的2013年12月19日，中南海紫光阁，国务院总理李克强会见来华出席第24届中美商贸联委会的美国商务部长普利兹克、贸易代表弗罗曼和农业部长维尔萨克。总理指出，经贸合作是中美关系的“压舱石”，双方要充分发挥互补优势，提升合作质量和水平。他表示，中方期待美方放宽对华高技术出口限制，为中国企业赴美投资提供良好环境。由国家领导人面对面提出意见，这是新形势下应对封锁限制的新的举措。

美国在中美经贸关系中所施加的种种限制，为中美两国贸易失衡提供了一种新的解释，即美国在有比较优势行业对中国过少的出口，也可能部分地造成了两国巨大的贸易逆差。中国要做好准备，应对美国贸易、投资领域保护主义的长期存在及阶段性抬头。

更早一点的2013年11月1日，由美国国家利益中心出版发行的期刊《国家利益》网站上刊文，重提对中国实施封锁政策。文章声称，中国出口拉动型经济增长模式，存在对中间产品和原材料的双重依赖，同时，国内创新水平较低，“中国的出口型经济很大程度上依赖进口中间产品，这一现象在高技术领域尤其明显”。为此，美国应对华进行封锁，阻断中国大部分海上贸易。文章判断近年来美国对封锁战略的忽视，“或许是因为中美商贸关系紧密”，而美国应联合中国的邻国对中国实施海上封锁，借此摧毁中国经济，中国自然不战而败。这种种言论从一定程度上反映出，中国应对封锁限制的斗争并未完结。

历史和现实表明，几十年前，在新中国成立初期最艰难的时刻，以美国为首的西方国家对中国封锁禁运以失败告终。几十年来，美国对中国的围堵与贸易限制阻断，仍一直存在。但只要我们善于汲取历史经验教训，灵活应对，新的封锁将与以往一样，难以奏效。

作者著有《应对封锁禁运—新中国历史一幕》。张锐、罗兰对本文亦有贡献。

原文链接：http://dianzibao.cb.com.cn/html/2020-05/18/content_94042.htm

（编稿：张佶烨；审校：王砚峰）