作者：肜新春（中国社会科学院经济研究所）

史习乐（财政部资产评估中心）

来源：《经济责任审计》2024年第7期

　　财政税收、货币金融是国家对社会财富进行再分配和管理控制的重要手段，是国家政权的坚强柱石，也是国家政权阶级属性的直接体现。在中央苏区、其他革命根据地以及后来的抗日根据地和解放区，中国共产党领导的政权组织始终将财政金融政策的制定和完善，以及财政金融监管作为重点，这些措施不仅为根据地的军民生产和生活提供了坚实的保障，还为社会治理提供了有效的政策工具，并逐渐建立起新民主主义的财政税收和金融货币体系。一方面，保证了革命政权的可持续发展，另一方面也为今后财政金融政策的制定及金融监管的有效实施提供了经验借鉴。

　　中央苏区金融监管的必要性

　　在大革命遭遇挫败之后，中国共产党开始逐步调整党的工作重心，由原本的城市斗争转向农村地区，在农村建立起革命根据地，进行土地改革，组建了革命武装力量和工农苏维埃政权。这一转变标志着中国共产党开创了一条以农村为起点，逐步包围城市，并通过武装斗争实现政权更迭的革命新路径。

　　自1927年起，在中国共产党的领导下，群众中的先进力量成功建立了多个革命根据地，其中包括赣南、闽西、湘鄂西、鄂豫皖等地区，并在当地展开了土地革命战争。井冈山革命根据地便是在湘赣边界的罗霄山脉中段建立起来的，该地区的农业生产技术相对落后，且小规模手工业和商品经济的发展也不充分，主要依靠周期性的集市交易来完成商品交换，整体呈现为一种封闭型的自给自足经济模式。加之被四周的敌对势力所包围，这使得根据地在经济上面临更加严峻和复杂的斗争，其经济建设的任务也更为艰巨和具有挑战性。如果不及时实施新的政策和措施以激发根据地的经济活力，红军的持续武装斗争和红色政权的物质基础将难以保障。

　　随后成立的中央苏区也是以小农经济为主，经济上很落后。中国共产党正是从苏区经济的特点和所处的条件出发，发挥公有制对资源调配的重要作用，探索经济建设和财政汇聚的可行办法，一方面正确地处理革命战争和经济建设的关系，另一方面也探索金融监管政策对稳定经济的重要作用。

　　在苏区成立初期，其财政收入主要来源于对地主豪绅的财产没收以及战利品。为了构建苏维埃政权稳定的财政基础，随着苏区的逐步发展，中国共产党迅速着手建立起税收制度，以确保政府有持续性的财政收入。随着财政收入来源的多样化，可用资金也随之增加，如何强化资金管理、实现财政统一逐渐成为亟待处理的问题。

　　中华苏维埃共和国中央政府成立前，苏区资产多各自为政、自筹自给、自收自支、分散管理。必须实行财政统一、严格财政制度和财政纪律，才能保障革命战争的胜利和各项事业的建设。“财政是国家的命脉，财政工作不好，直接影响到军事与行政，间接影响到整个社会经济与整个阶级的政权。”因此，“革命的政权(工农兵苏维埃政府)在反动势力四面围攻的现在中国环境中，要保障其能够巩固地与反革命势力战争，取得斗争胜利，向外发展，统一财政问题，是非常重要的工作。”

　　随着革命战争的不断胜利和根据地的逐步稳固与扩展，财政收入变得更加稳定；而在财政支出方面，由于革命战争和政府运作的需求日益增长，需要从根本上改变早期革命阶段各自筹款、分散管理的做法，必须构建统一的资产监管体系，实施集中的财政管理，强化财政纪律，合理分配和使用有限的财政资源，以满足革命战争和根据地发展的需求。

　　统一财经与金融监管

　　1931年11月，中央政府为了统一财政管理，克服各自为政的分散主义，特设立中央财政人民委员部，任命邓子恢为财政人民委员，颁布了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》(以下简称《暂行财政条例》)，全面整顿苏区财政资产管理。

　　《暂行财政条例》明确了国家税收的权力和流程，同时也规定了各级财政部门在预算和决算审查批准方面的程序，以及各类费用的规范化要求。这些规定为各级财政部门提供了统一的标准化管理章程。

　　一是将税收集中于中央财政部，并统一税收的上缴和资金的分配权，是实现财政统一的关键措施，只有这样才能有效地集中粮食与资金，保证革命战争和政府各项事业的供给。在中央政府成立以前，各地土地法对于征收土地税作出规定，但在执行中征收机关并不统一，产生了许多问题。其他税收有的则自定税则，自收自用，比较混乱。中央政府成立之初，为了利用税收作为调节不同阶级收入的工具，确保税收政策的一致性，颁布了《中华苏维埃共和国暂行税则》，统一了累进税(包括商业、农业)的政策及税制原则。1932年8月，鉴于各地在执行统一税收规定中执行情况不同，财政人民委员部发出《关于统一税收问题》训令。

　　中央政府颁布统一财政的训令后，各地认真贯彻执行，取得了明显成效。据江西省苏维埃报告：自中央政府统一财政后，江西财政管理工作有了相当转变，执行了中央训令和条例，开始实行预算决算。为了进一步做好财政工作，江西省苏维埃发布《财政与经济问题的决议案》，采取了“统一财政、开展财源、节俭经济”的措施。

　　在苏区建立初期，各地政府在本区内尝试创建预决算制度。《暂行财政条例》的颁布，提升了财政工作的计划性和统一性，改善了各地政府自收自支状况。建立预决算制度，对于苏维埃政府有序规划收支活动、满足革命战争、政府运作资金以及经济文化发展需求而言，是一项关键的策略举措。因为“成立明确的预算，则可以量入为出，不足则设法补足”。

　　根据《暂行财政条例》的规定，中央财政部的直属下级财政机构需在每月的25日之前，编制并提交下个月的预算报告，以供中央财政部进行审查和批准。各级财政机构也应在每月25日之前，向上一级财政机关提交其下个月的预算报告，以便进行审查和汇总上报。

　　为了对地方苏维埃政府的财政事务进行具体规定，中央执行委员会随后颁布《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，规定包括各地方苏维埃政府机关的收入必须全额上缴至中央财政人民委员部的相应级别机关，纳入中华苏维埃共和国国库的收入项目；地方苏维埃政府的开支需制定为预算提案，提交上级苏维埃政府审批，并严格按照批准的预算执行支出；某一项的支出，不准移作别项用途，倘要移作别项用途，须得上级苏维埃政府的批准，方能移用；不准超出预算案所规定的数额，倘要必须超出预算案时，须得上级苏维埃的核准；预算案期满后，须同一形式制成决算案两份，一份送上级苏维埃政府去批准，另一份保存在该苏维埃政府内，以便检查时做参考；若违反本条例的财政支出手续，依照浪费公款论罪。1931年12月，中央政府人民委员会发出财字第2号训令，具体规范了预决算制度。

　　建立一套统一的会计制度是强化财政管理和监督的关键措施。虽然中央财政人民委员部已经发布了财政统一的指令，但财政系统的完全统一并未能迅速达成。这种情况的部分原因，在于尚未建立起一个统一的会计制度。为了建立科学的会计制度，1932年12月16日，中央财政人民委员部颁布第12号训令《统一会计制度》。

　　二是建立完善的审计工作体系。审计部门是中央政府为严格财政纪律、防止贪污浪费、进行宏观监控管理的国家职能部门。其核心职责包括审查年度收支情况，监管预算执行过程，以及监督各级财政部门和机关、企事业单位的资金使用情况。这项工作对于中央苏区的经济建设和红色政权的稳定至关重要。

　　1933年9月，依据第四十九次中央人民委员会常务会议的决议，成立了中央审计委员会，隶属于中央人民委员会。该委员会的主要职责包括对各级机构的财务收支进行监督和评估政府预算的合理性。1934年，中华苏维埃第二次全国代表大会规定中央执行委员会下设中央审计委员会。各地方省级政府、中央直属县以及红军部队内部均设立了稽查员和审计委员会。审计委员会和稽查员独立于财政部门之外，拥有监督和检查所有收入执行情况的权力。对于县级以下的行政单位，虽不设立审计委员会，但各县级单位需将相关资料上报省级审计委员会进行审核。此外，各级政府部门还设有内部审计机构，例如中央财政部设有审计处，各省财政部设有审计科，配备有审计员等职位，专门负责审核各机关的收支预算和决算，并签发付款通知书。国库或其分支库根据通知书上的金额进行支付。每月末，国库或其分支库需将付款通知书汇总后提交给中央政府备案，各机关也需在月末编制决算报告并提交至中央财政部，交由稽查员进行审核。若审核确认没有不当支出，还需与付款通知书进行对照核销。

　　中央审计委员会成立之后，中央政府随即颁布了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，明确规定了各级苏维埃政府的财政收支预算和决算应由中央财政人民委员部进行汇总，并提交至中央审计委员会进行审查，随后由人民委员会审议通过，并最终由中央主席团予以批准。各级苏维埃机构都必须遵循中央财政人民委员部设定的会计标准来编制预算和决算。在必要时，中央审计委员会及其分支机构有权指派审计员到现场进行审查。同时，中央审计委员会及其分会还将不定期地对各级机关的会计记录进行抽查。该条例还分别规定了中央审计委员会审查的事件和中央审计委员会分会审查的事项等。

　　1932年10月22日，中央政府人民委员会颁布了《国库暂行条例》，该《条例》用于统一财政收支管理，并于1933年1月1日正式施行。1932年12月17日，中央人民委员会第8号训令明确指出：“建立国库，实行会计制度，将一切财政收入一律交到国库分支库，由中央支配，此是建立统一财政的重要基础。各级机关各红军部队，及一切地方武装，必须深切了解统一财政在政治上军事上的重要作用，自1月1日起要照中央财政人民委员部颁布的国库条例及会计规则办理。”

　　三是实施严格的金融监管政策。1933年4月，通过《现金出口登记制度》的制定，以法规的形式确立了一套旨在限制银元外流的现金管理措施，规定：苏区外商人来贩卖货物后要带银元出境的，若金额超过20元，则必须向区级政府进行登记；若金额超过1000元，则必须向省级或县级政府登记，取得现金出口许可证后方可出境，没有出口许可证的现金或银元将被一律没收；凡使用银元在苏区之外采购物资的，必须在限定的时间内完成采购并返回，入境时应将所购物资的价值与原先登记的现金数额进行核对，如有不符，将追究相关责任。此项政策的执行，旨在确保银行纸币的流通性和信用，同时也为革命战争提供了物资支持。

　　1931年11月，第一次全国苏维埃代表大会通过了《关于经济政策的决定》，对借贷政策进行了明确，规定民众所有被典当的物品应无偿返还给原主，且当铺需移交给苏维埃政府进行管理。1932年1月27日，《临时中央政府关于借贷暂行条例的决议》对苏区中的借贷利率进行了限定，“高者短期每月不得超过一分二厘，长期不得超过一分。”该决议还规定苏维埃政府需派遣代表对所有本土及大型私人银行和金融机构进行监管，严禁这些机构发行货币。1932年2月，政策建议中提出，银行和钱庄不应被立即没收，但所有银行公会和钱业公会等组织必须解散。这些措施的执行导致苏区内的当铺和钱庄逐渐停止业务并关闭，高利贷现象也随之被根除。

　　苏维埃政府自成立伊始，便着手构建以宪法为基础、工农检查部为核心的监督体系，致力于反腐倡廉和打击贪污浪费行为，为金融监管筑起了坚实的防线。政府为加强社会监督，随后又组织了突击队、轻骑队、工农通讯员等群众性组织。1933年12月15日，临时中央政府发布了《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令，首次以法律形式明确规定了对贪污、挪用公款行为的处罚标准：苏维埃机关、国有企业及公共团体的工作人员，若利用职务之便贪污、挪用公款，100元以下者，将被判处半年以下的劳役处罚；100至300元者，将被判处半年至2年监禁；300至500元者，将被判处2年至5年监禁；金额超过500元者，将被判处死刑。同时，根据贪污金额的多少，将没收犯罪者全部或部分家产，并追缴其所贪污、挪用的所有公款。

　　四是成立“政企合一”的国家银行。1931年11月，中华苏维埃共和国成立，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于经济政策的决议案》中明确要求“为着实行统一币制并帮助全体劳苦群众起见，苏维埃应开办工农银行并在苏维埃区域内设立分行，这个银行有发行货币之特权。工农银行对于各农民、家庭工业者、手工业者、合作社、小商人等实行借贷，以发展苏维埃经济，这个银行应实行兑换货币，其分行并带征税收。”1932年2月1日，中华苏维埃共和国国家银行在江西瑞金成立，由毛泽民担任苏维埃国家银行行长。

　　国家银行在苏区的财政和金融体系中扮演着关键角色。该银行直接受中央财政人民委员部的领导，中央审计委员会进行监督，负责指导国家银行的业务运作，审批其利率政策、营运规划，以及预算和决算方案，并对国家银行提交的各类报告和财务报表进行审核。国家银行受由9名成员组成的管理委员会管理监督。管理委员会的职权包括制定相关规章制度、设定现金准备金的比例和规定纸币发行量、增加资本以及监管内部事务等。

　　国家银行在其组织结构中包括省分行、支行和兑换点等分支机构。根据其章程，国家银行的业务范围涵盖了六个主要方面：促进生产发展，向国有工商业或合作社提供有抵押或无抵押贷款，私人企业则需提供抵押才能获得贷款；对商业票据进行买卖和贴现，或进行再贴现，但票据的有效期从贴现之日起不得超过六个月；在法律允许的范围内，进行生金银、外币、证券或汇票的买卖；处理各种汇款业务并发行期票；接受各类存款；提供贵重物品的保管服务，但保管期限不得超过五年。除此之外，国家银行还承担了政府委托的多项职责，包括发行政府债券、管理国库收支以及处理债券本金的偿还和利息支付等。

　　1932年7月，随着国家银行发行的纸币在中央革命根据地投入使用，市场上流通的多种杂币逐步被淘汰。这标志着中央革命根据地货币体系的统一化。同年，中央政府在石城地区的烂泥坑秘密设立了金库，储藏了大量在战斗中缴获的贵金属和珠宝，包括金锭、金条、银币、元宝、金银饰品等。此外，金库中还存放有国民党统治区的纸币以及苏区自铸的银元，甚至包括了只能在金店作坊中见到的金扣、金发卡等金饰。

　　信贷活动是苏区金融活动的重要内容之一，通过吸收社会闲散资金，用于根据地的革命和建设事业。苏维埃银行主要通过吸收金库存款，机关、企业和部队存款以及个人存款等方式吸收资金，转而用于根据地的工农业贷款、粮食调剂贷款、合作社贷款和对外贸易贷款等。为加强对苏区信贷活动的管理，1932年1月颁布了《苏区借贷暂行条例》，国家银行成立之后，又相继颁布了《定期放款暂行规则》《定期抵押放款暂行规则》《贴现放款暂行规则》等相关法规制度，从而大大规范了苏区的借贷活动，使之随着苏区财政金融体系的不断完善而发展。在注重吸纳存款的同时，信贷活动同时还注重发放贷款，主要表现为对农业、工业、合作社，以及粮食调剂等的贷款。苏区政府对诸多贷款均收取较低的利息，如苏区政府在《苏区借贷暂行条例》中规定：“苏区中借贷利率，高者短期不得超过：一分二厘，长期周年不得超过一分，最短期利息以期终付给，长期利息每周年付给一次，或分季付给，一切利息都不得利上加利。”

　　除国营金融体系外，集体所有制的信用合作社也得到了发展。1930年3月后，闽西苏区为了吸纳农村地区的存款，着手推动信用合作社的发展。1932年4月，临时中央政府颁布《合作社暂行组织条例》，明确信用合作社的宗旨是“便利工农群众经济周转和借贷，以抵制私人的高利剥削”。为了支持和扶助合作社事业，1933年7月决定从发行的300万元经济建设公债中拨出20万元帮助各县信用合作社。1934年又规定，群众可用公债票向信用合作社入股，信用社可用债票向银行抵押贷款。信用社在闽西、江西、湘鄂西、川陕、陕甘宁等根据地都有所发展。江西根据地在《寻邬县苏维埃政府通令新字第三号》中还建立了“农民借贷所”，解决了农民困难，抵制了高利贷剥削。

　　金融监管的成效及影响

　　通过一系列财政金融政策的制定和实施，加之有效合理的金融监管措施，中央苏区在金融领域取得了丰富的实践经验，提升了管理效能。1932年8月17日，在中央人民委员会的第22次常务会议上，审议并通过了《财政部暂行组织纲要》，明确了“财政人民委员部之下，暂时设立会计处，审计处，总务处，税务局，公债管理局，钱币管理局，国产管理局，合作社指导委员会”，规定了中央财政部国产管理局的职责是“掌管关于国有山林，矿山，店铺，房屋，工厂，企业之经营，管理出租和各种租金之征收等事项”。中央财政人民委员部承担了苏区财政和金融事务的指导和监管职能，在苏区面临严峻财政挑战的情况下，为确保革命战争的物资供应和苏维埃政府的财政支出，通过积极手段筹集资金和增加收入，对有限的财政资源和物资进行了合理调配。随着中央财政人民委员部的成立，建立了一套从中央到地方的财政管理体系，这标志着苏区财政管理工作走向统一化。国库制度和统一预算决算制度的确立，实现了税收、支出和审计的标准化。这一系列措施逐步推动了苏区财政管理和金融秩序的规范化进程。通过实施统一的财政管理，确立了统一的资产管理体系，加强了财政纪律，确保了有效合理地使用有限的财政和物资资源，满足了革命战争和根据地建设的需求。

　　中央苏区金融监管体系逐步完善的同时，也为革命政权培养了一批从事金融工作的领导干部。1932年8月，邓子恢就任财政部部长，完善部门机构。当时，财政部内设机构有：国有财产管理局(其中国有企业管理的职能后来移交国民经济部的国有企业管理局)、公债管理局、税务局(局长李六如)、没收征发局(局长邓子恢兼)、国家银行与合作社指导委员会(其机构职能后来移交国民经济部)等。1933年8月，林伯渠任财政部部长，邓子恢为副部长。1934年，阮啸仙担任首届中央审计委员会主任，毛泽民任临时中央政府国家银行行长。这些金融工作的领导人逐渐成为革命政权重要的经济决策者，对革命政权的发展壮大功不可没。

　　苏区的金融体系逐步摆脱了仅作为财政出纳的角色，开始向苏区政府的金融管理机构和银行转型，这一转变使得苏区政府在一定程度上能够独立于国民政府的金融控制之外，构建起具有一定自主性的金融体系。这不仅为苏区政府的自给自足经济政策提供了坚实的支持，而且对维护新兴苏维埃政权的稳定起到了关键作用，也为后来的抗日战争、解放战争以及中华人民共和国成立后的金融监管工作积累了丰富的经验，并为新中国金融体系的构建与发展奠定了初步的基石。

（参考文献略）

　　（编辑：刘益建；审校：熊晨玮）