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剧锦文:国企改革与发展的全新阶段

2019-07-29

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——“国企70年”之十一   

来源:《企业观察报》,时间2019年7月26日 

  2013年11月召开的中国共产党的十八届三中全会,提出了一整套深化经济体制改革的方案。2017年10月党的十九大召开,正式提出要贯彻“五大”新的发展理念,建设现代化经济体系,以供给侧结构性改革为主线,实现动能转换,推动经济发展高质量发展,不断增强我国经济创新力和竞争力。在这一背景下,国有经济、国有企业的改革与发展也迈入了全新的发展阶段。

  混合所有制改革有序推进 

  党的十八届三中全会做出了国有企业实行混合所有制改革的重大决策,此后,国企的混改逐步转入实施阶段,包括国务院有关职能部门和各级政府首先按照自上而下的方式制定了一系列的政策文件、精心挑选试点企业,等等。显然,这次改革中的文件制定是耗费了时日、下足了功夫的。在试点企业的选择上,参与各方则体现出了高度的慎重。

  2015年8月,国企改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》发布,拉开了新一轮国有企业改革政策设计的帷幕,此后相继发布多份相关的政策文件,形成了所谓的国企改革顶层设计的“1+N”政策文件体系。

  通过对这一系列文件的梳理和解读可以发现,它们从不同角度具体规定了国企混改的目标、实施方式和主要任务。主要任务包括三个方面:进一步开放竞争性业务、破除行政垄断和打破市场垄断等;混合方式主要有:(1)直接引入非国有资本(包括外资),即通过鼓励非国有资本投资主体出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组,参与国有控股上市公司增资扩股;(2)通过引入非国有资本参与国有母公司层面的所有权改革,同时,国有产权也可以对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资;(3)探索实行混合所有制企业员工持股等。我们同时也发现,与前期“摸着石头过河”的改革不同,当前的混合所有制改革更强调事前的“顶层设计”,混改实施之前有关部门就分别或联合制定了如此多的政策文件实属罕见。

  2016年9月,国家发改委决定东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等9家央企实施首批试点。2017年,第二批10家试点企业名单已经国务院国有企业改革领导小组审议确定。前两批共选定19家试点企业。混合模式包括民企入股国企、国企入股民企、中央企业与地方国企混合、国企与外资混合,以及PPP模式等。2018年,第三批混改试点企业31家,其中中央企业子企业是10家,地方国有企业21家,三批混改试点共50家,这些试点企业正在逐步有序推进。2019年5月17日,第四批混改试点获得国家发改委批准,共有160家企业,其中中央企业107家,地方国企53家,涉及企业资产2.5万亿。

  国企混改的政策指向是明确的。但是,长期存在于国企之中而一直未被解决的深层矛盾,以及在混改过程中新出现的问题,则又在一定程度上制约着混改的进程。

  归纳起来主要包括;国有企业的国家战略约束;国有与非国有产权主体合作的产业性质约束、融资约束;不同所有权主体混合后的权利平等与平衡;以及混合所有制企业的管理与决策中的问题等等。

  新一轮以整合为主的重组潮 

  在我国经济进入“新常态”和以创新驱动为特征的“高质量发展”的背景下,国家及时提出了“供给侧结构性改革”的全新战略。而对国有企业实施供给侧结构性改革就自然成为国有企业当下的重要任务。

  2016年7月国务院办公厅颁发了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》,明确指出,到2020年中央企业的发展目标是实现四个“一批”。

  1.“巩固加强一批”。即对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担国家重大专项任务的中央企业,要加大国有资本投资力度,保持国有资本控股地位,发挥国有资本引导和带动作用。

  2.“创新发展一批”。即通过开展投资融资、产业培育、资本整合等手段,推动产业集聚和转型升级,完善技术创新体系,提升企业的集成创新能力。

  3.“重组整合一批”。推进装备制造、建筑工程、电力、钢铁、有色金属、航运、建材、旅游和航空服务等领域的企业重组,化解相关行业产能过剩,提高产业集中度,提升产品的质量和品牌知名度。

  4.“清理退出一批”。严格按照国家有关标准要求,以钢铁、煤炭行业为重点,压缩过剩产能,淘汰落后产能,限制严重过剩行业的新项目投资。清理长期亏损、扭亏无望企业和低效无效资产,退出一批不具有发展优势的非主营业务,推动企业非主营业务和资产、公共服务机构的社会化管理。

  随着国有企业实施供给侧结构性改革政策逐步完善,具体实施也迅速展开,主要有以下几个方面。

  第一,继续加大产业重组力度,国资监管部门要求处于钢铁、煤炭等产能过剩行业的国有企业,主动减少产量、盘活存量、做优增量,化解过剩产能。

  其次,对“特困企业”“僵尸企业”实施专项治理,针对不同类型的特困和僵尸企业,政府和国资部门配合企业实施了特事特办的专项整治,该破产的破产、该合并重组的就合并重组。

  第三,“债转股”,国务院于2016年先后发布了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》和《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,要求有关部门按照市场化、法治化等原则有序推进国有企业的“债转股”工作,以降低企业的杠杆率。

  第四,实施创新驱动,加快企业转型升级,供给侧结构性改革不仅要压缩落后产能,更要生产出科技含量高、市场需求旺、代表未来发展趋向的高质量产品,这是对国有企业更高的要求。为了实现这一任务,许多国有企业纷纷响应,积极推动先进产能的规模化、集群化、优质产能的绿色化和清洁化。

  第五,以整合为主的企业重组,与20世纪末的那次以“拆分”为主的重组不同,这次企业间的重组则体现出以整合为主的显著特征。十八大以来,先后共有21组39家央企实施了重组,地方国企也有上百家企业进行了重组,国企的合并重组迎来了一个新的高潮期。

  以授权经营为核心的监管体制改革 

  党的十八大以后,党和政府开始酝酿改革现有国有资产监管体制,逐步形成了以“授权经营”为核心的改革思路。

  以授权经营为核心的监管体制改革就是在国资委与国有企业之间嵌入一个国有资本投资、运营公司。从已有的建议和一些改革的试点情况看,通过设立国有资本投资公司和国有资本运营公司,形成国有资产管理、国有资本投资、运营和国有企业的三层架构。

  1.国资委。在2003年颁布的《企业国有资产监督管理条例》,2005年10月27日修订通过的《公司法》,以及2008年10月通过的《企业国有资产法》中,国资委被定位为企业国有资产的出资人代表。在新体制下,国资委首先要重点解决好授权问题。将政府作为出资人的职能委派被授权给处于中间层的投资、运营公司。同时,国资委要加强对被授权公司的考核监督,建立科学的考核监督体系及其监管边界。

  由于改革国有资本授权经营体制是向自己“开刀”,必然会涉及到某些机构甚至个人的利益,如何使《方案》真正落到实处就会成为一个现实问题;第二,在构建国资监管部门对国资投资、运营公司的委托代理关系过程中,如何塑造出合格的代理人也是一个现实问题;第三,如何通过优化国资投资、运营公司的股权结构和治理结构,使其成为既能够体现国家意志,又具有市场竞争力的法人实体的目标得以协调,也具有一定的挑战性。

  2.国资投资、运营公司。国有资本投资、运营机构不是原政府部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。而是由管理国有企业转为履行出资人职责、由行政隶属关系转为股东与公司关系。

  根据现有试点的经验,国有资本投资、运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权,以及国有资本经营预算注资组建,或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。国有资本运营公司与所出资企业之间的关系,以财务管控模式为主,重点关注国有资本流动和增值状况;国有资本投资公司则以战略性核心业务控股为主,形成以战略目标和财务效益为主的管控模式。

  3.国有企业。2017年4月《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(简称《职能转变方案》)提出,国有企业应在分类的前提下,按照各种混合所有制的方式实施产权多元化的改革和法人治理结构的优化,以及经营者的市场化选拔,和更市场化的激励约束机制的实施。从而使得企业制度改革与国有资产监管改革实现同步、协调进行。

  强化党组织作用的新领导体制 

  国有企业从它诞生的那天起,党的身影就从未消失过。尽管党在企业领导体制中的地位几经变化,但党组织在企业领导、治理中一直发挥着重要作用。尤其是十八大以来,党组织在企业领导体制中的地位被提高到史无前例的高度。

  党的十九大之后,在党和有关国企监管部门的推动下,全面落实党委领导制在广大国有企业中陆续展开。

  1.重新修改企业、公司章程。按照国有企业对党的领导和党建工作要重新修订企业、公司的章程,绝大多数国有企业特别是按照公司法注册的国有公司,开始将党的工作机构、组织机构、人员编制和工作经费等纳入章程之中,在公司章程中载明党委(党组)领导核心地位及其功能发挥,及其工作原则、职责、议事决策程序等。从而使党的领导核心地位制度化、经常化。

  2.广泛推行“双向进入、交叉任职”。十九大之后,国有企业纷纷将过去的“两会一层”改造成为“三会一层”,即党委会、董事会、监事会、经理层,并通过章程明确党委会的领导核心和政治核心作用,从而将党的领导融入公司治理的各环节。不仅如此,对已经实行公司制的企业继续推进董事长兼任党委书记、党员总经理兼任副书记,党员领导“一岗双责”的领导体制。

  3.前置企业重大问题的决策程序。十九大之后,绝大多数国有企业开始探索新的企业决策机制。按照企业重大问题决策前置的要求,在董事会、经理层进行决策重大问题之前,先由董事长、党委书记、总经理进行充分沟通,在达成共识的前提下,交由党委会集体研究并形成党组织的意见建议,然后再由进入董事会或经理层的决策程序并负责贯彻落实。这样,就保证了企业党组织核心领导作用的落实。

  4.明确国有企业党委(党组)议事范围。2010年的《意见》和十九大通过的新《党章》明确规定了国企党委(党组)的责任主要在于“把方向、管大局、保落实”,议事决策的对象主要是“三重一大”事项,根据这一原则,各国有企业都在积极探索,已经将其落到了实处。

  根据企业推行新的企业领导体制中反映出来的问题,主要是它与过去形成的一些法律有不一致或不明确的地方,比如公司法规定要给党组织参与公司治理留有空间,但其所指很不明确。如何使得现行体制特别是公司的章程能够在公司法有明确的表述,是一个亟待解决的问题。此外,如何在新体制中充分体现广大职工的参与,也是一个需要认真对待的问题。

  借“一带一路”推进企业经营国际化 

  在我国与沿带沿路国家、区域的共同努力,“一带一路”建设已经出现成效。国有企业作为一支重要的参与力量,不仅为“一带一路”建设做出了贡献,同时进一步提升了企业的国际化程度。

  自从2013年习近平主席提出建设“一带一路”的倡议以来,国有企业积极响应,在“一带一路”沿线国家不断增加投资,努力将优质的过剩产能转移出去,通过获得优势资源、共享先进技术、先进管理经验,和通过互联互通建设,进一步开拓全球市场、整合国际产业链,对冲不同经济体经济周期的风险,并获得组合性的财务投资收益。2010年以来,国有企业对外投资基本保持稳定,2016 年,在人民币贬值预期之下,国有企业对外投资增速加快。

  首先,国有企业重新成为我国对外投资的主导力量。2016 年以来,中老铁路、中泰铁路相继开工建设,“一带一路”沿线的投资持续发力。这一阶段,国有企业立足于本国比较优势,在不断创新基础上对外进行梯度产业转移和技术寻求型投资,是典型的内涵式企业国际化,在很大程度上促进了国内供给侧结构性改革。截止到2019年第一季度,中央企业共承担“一带一路”建设项目3120个,在基础设施建设中,央企承但了50%的项目,合同金额超过70%。

  其次,产能的国际合作成为国企国际化的新方式。在深化国际产能合作方面,自“一带一路”倡议提出以来,我国企业主要通过组建产能合作企业联盟的方式开展国际合作。中央企业先后在20多个国家开展了60多个油气合作项目,在矿产资源开发中加强与合作方的技术交流和共享,有效提升了相关国家能源矿产资源开发的能力和水平。同时,中央企业在加强国际产能和装备制造合作过程中,还成功帮助所在国经济转型升级。

  第三,投资的行业和区域重心发生转移。“一带一路”倡议提出以后,国有企业海外并购的行业分布开始发生变化。以高科技行业为例, 2013 年全年高科技行业仅发生一项并购,所占比例甚微,而2016 年共完成11 项并购,占国有企业海外并购交易总量的9.5%。另外,与消费相关的媒体娱乐、医疗健康等行业的并购也显著增加。也就是说,国有企业海外并购越来越倾向于提升科技含量和专项技术,行业分布也更加多元化。

  从区域角度看,2013 年国有企业在欧洲(含俄罗斯) 和北美地区完成的并购交易量分别占到34%和25. 5%,而在亚洲完成的并购交易量仅占16. 5%。“一带一路”倡议提出以后,亚洲地区的并购交易量逐渐增加,到2015 年已经超过28%,2016 年虽略有下降,但是在比例上已经与欧洲和北美地区相差无几。

  由此可见,在新时代,国有企业的国际化发展与建设“一带一路”的倡议密切相关。

  (作者系中国社会科学院经济研究所研究员、博士生导师)  

  原文链接:http://www.cneo.com.cn/portal.php?mod=view&aid=138462

  (编稿:张佶烨;审校:王砚峰)