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剧锦文:奔向理想模式

2019-08-02

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——“国企70年”之十二    

来源:《企业观察报》,时间2019年8月1日  

  伴随着中华人民共和国的诞生、成长和崛起,我国的国有经济、国有企业也经历了跌宕起伏的七十年的发展历程,经过前几期的回溯,我们知道了它的起源与发展,而今我们不禁要问,国有经济、国有企业未来的路又在何方?

  国有经济的基本属性及历史趋势 

  经过七十年的发展,国有经济、国有企业已经从开始时的弱小变成如今一支强大的经济力量,成为中国特色社会主义重要的组成部分和微观经济基础,成为推动中国经济增长、产业的转型升级、参与国际竞争的强大引擎,成为实现效率与公平均衡不可或缺的因素。我们尤其需要指出的是,从计划经济形成的那一刻开始,国有企业就已经成为其内生的微观基础,成为其“一般”的企业形态。改革开放以来,我们始终把国有企业改革放在改革的重要位置上,这一方面使得竞争性市场逐步形成,同时国企作为能够独立参与市场竞争的主体也在生成。经过40多年在市场中的摸爬滚打,国有企业已经将自己锻造成了能够适应各种市场环境的合格参与者。

  所以,我们可以得到这样的结论:中国的国有企业与西方市场经济发达国家的国有企业有着本质的差别,它早已不是受政府多方关照的“特殊企业”,而是通过参与市场竞争并在竞争中形成竞争优势的“一般企业”,这就是国有企业的基本属性。也正因它所具有的这个一般属性,才成为了中国特色社会主义经济体制的微观基础。

  在七十年曲折的发展过程中,国有企业通过持续的产权多元化、公司化、国际化和坚持党的领导,以及国有经济产业配置的基础化,和国资监管的间接化等,在不断地强化着自己的这个基本属性,并已形成如下几个基本趋势。

  一是企业产权的多元化。从计划经济时期单一产权的“国营企业”,到改革开放之初,历史性地开启国有企业产权改革的征程,国企改革先后经历了“放权让利”“经营承包制”“股份制”和正在进行的“混合所有制”改革,这是一条具有历史延续的趋势,是适应市场竞争需要的企业制度变革,这个趋势必将持续下去。

  二是企业制度的公司化。世界企业制度变迁的历史告诉我们,公司制是企业制度的最好选择。计划经济时期,我国曾在20世纪60年代探索过用公司制度来管理国有企业;改革开放后的20世纪80年代,有一些企业尝试实行股份制;20世纪90年代,我国开启了对国有企业的现代企业制度改造,不断将国有企业推向资本市场,成为挂牌上市的国有公司;现在进行的混合所有制改革,其实现形式也主要是公司制。公司化不仅引发了国有资产的证券化,增强了流动性,而且,必然引发国有公司治理结构的根本改变,提升公司的治理效率。所以,公司化必将伴随着国企改革的进一步深化而深入下去。

  三是国有经济产业配置的基础化。计划经济时期,国有经济在产业配置上是全面扩张,作为国家战略意图的承载者,国有企业成为了公私合营、产业成长、新兴产业生成和区域振兴的工具。改革开放以来,由于民营经济的迅速壮大,国有经济有条件地从竞争性领域有所退出,开始在上游产业、基础产业和社会公益性产业等领域聚集,从而实现与民营经济在产业配置上的合理分工。这一分工既满足了弥补“市场失灵”的需要,也为广大民营企业腾出了市场空间,已经初步形成了“双赢”的结局。这一趋势将在既要毫不动摇地发展国有经济,也要毫不动摇地发展民营经济的战略之下持续下去。

  四是国资监管的间接化。计划经济时期,国有经济实行高度集中的所谓“苏联模式”,政府既是国有企业的所有者也是实际的管理者,这从体制上决定了无需单独设置一个国资监管机构。随着20世纪80年代对国企实施的一系列改革,企业开始有了自身的利益,国资监管被提上议事日程。现在大家一致认可的模式是“授权经营”,一方面,国资监管机构要充分授权于企业;另一方面,要当好国有资产的“守护神”,杜绝国有资产流失,并实现国有资产的保值增值。实践经验告诉我们,要想做到这一点,必须通过一个中间机构实现监管与运营的职能分工,这就是国资监管的“间接化”。目前,我们正在进行着这场意义重大的改革。

  五是党的领导主体化。从国有企业诞生的那天起,党的领导就内生于其中。今天,正如习近平强调的,坚持党对国有企业的领导必须一以贯之;国有企业建立现代企业制度也必须一以贯之。这看上去似乎难以协调的二者,正在通过“交叉任职”“双向进入”等途径,实现“党委会”与“董事会”二者的高度融合,并最终成为极具中国特色的企业领导体制和法人治理结构。

  同时,计划经济时期,我国长期处于被制裁、被封锁的状态,没有对外开放的条件,国有企业也主要在国内发展。改革开放之后,一些国有企业在没有任何海外经营经验的条件下,勇敢地走了出去。随着我国对外开放的步伐越来越大,特别是我国加入WTO以后,国有企业成为我国早期参与国际竞争的主体。进入新时代,随着西方国家对国企参与市场竞争设置的种种限制,和“一带一路”倡议的实施,国有企业国际化的主战场开始转移到“沿线”国家和地区,其国际化的趋势依然没有改变。

  国有企业的功能、任务及目标模式 

  要回答国有经济将走向何方,就要说明其目标模式是怎样的。2013年11月,习近平在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中,首次对国有企业的功能定位做了明确的阐述:“国有企业是推动国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,国有企业总体上已经同市场经济相融合。”中共中央、国务院于2015年8月在《关于深化国有企业改革的指导意见》中对国有企业的功能定位再次作了界定:“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。……在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中,国有企业肩负着重大历史使命和责任。”

  这些阐述已经十分明确地将国有企业的功能与稳定经济增长、促进产业转型升级联系起来,与实现中国梦联系起来,尤其是首次与推进国家现代化联系起来了。本书认为,这些观点和重要论断已经明确了国有经济、国有企业的基本功能。为了更详细地阐明这个问题,还需要结合国有经济、国有企业发展形成的历史趋势,进一步准确界定出我国国有经济、国有企业的主要功能,在此基础上,构画出一个理想的目标模式。

  显然,任何国有企业总是存在于某个特定的国家或地区,有着自己独特的政治经济制度和历史文化,也都处在一个特定的经济社会发展阶段,以及技术进步的趋势和市场竞争的特定状态之下。因此,这些因素共同规定了国有企业所具有的特定功能,我国的国有经济、国有企业也不例外。

  从国家基本政治经济制度的约束来看,一个社会的基本政治经济制度在一定程度上决定了国有企业、国有经济的功能定位。在社会的基本政治经济制度具有很强稳定性的前提下,就决定了国有企业功能及其定位也具有一定的稳定性。我国实行社会主义制度,这就决定了国有企业、国有经济在客观上必然具有更大的规模和承担更多的社会性功能。

  在经济发展阶段的约束方面,区分欠发达国家、发展中国家和发达国家等不同发展阶段国家的一个代表性指标是公共品的提供。为了弥补公共品供给的“市场失灵”,国有企业、国有经济就责无旁贷。尤其像我国这样的人口大国,不仅需要一个庞大的国有经济,更需要国有企业追求一些非商业性目标。

  在科技发展的结构性约束方面,国有企业通常承担着重大的基础性、战略性技术的应用与研发,也包括那些风险大、投入多的新兴技术的研发和培育;而非国有企业则主要集中于应用性强的技术领域,也包括各种前沿性高科技领域。这种技术上的分工,事实上形成了整个社会对国有经济在技术进步上的定位和依赖。

  还有市场竞争的约束。伴随着我国市场经济的深化,民营企业的竞争力越来越强。实践表明,国有企业较低的经营效率必然受到来自市场的硬约束。此外,各国国有企业采取不同的治理模式也会对其功能定位产生一定的约束。

  我国作为一个正在发展中的大国、作为一个正在向市场经济转轨的社会主义国家,国有企业既作为一般性企业又具有某些特殊性,承担着诸多商业和非商业的功能。在以上约束条件下,国有企业的功能主要有以下三个方面:

  一是实施国家战略目标的基本工具。在战略性高科技的研发与推广中,某些研发活动的资本投入规模大、风险高、回收周期长、涉及方面广,是绝大多数非国有企业、民间资本所无法承受和不愿承受的,这就需要依托国有经济的力量来组织科学技术的研发活动。

  二是战略性产业的控制。无论历史还是理论都证明了,在特定条件下,通过国有企业对这些战略产业实施某种程度的控制和扶持,有助于带动相关产业的转型升级,并推动国民经济的整体发展。

  三是战略性资源的开发与获取。战略性资源是国民经济的命脉,开发战略性资源对于国民经济发展具有重要意义。而且,战略性资源与国家的政治和经济安全紧密相连。通过国有企业直接控制战略性资源,可以使资源开发、利用等得到更稳定的保障。从各国的经验来看,市场经济国家国有企业在战略性资源产业中均占有相当比例。

  国有经济不仅在国民经济的总体上具有战略意义,而且,对于解决产业结构的升级、区域经济调整等中观问题,同样可以发挥一定作用。同时,国有经济还是会捍卫国家经济安全的屏障,体现公众社会福利和政府意志的载体。而且国有经济除了在广泛的经济领域发挥作用外,还需要在整个社会范围内维持政治和社会制度的稳定等方面发挥其独特的作用。

  从国有经济的社会功能来看,国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段。国有企业也是政府实施危机管理的必要工具。但本书强调,政府对资源的控制必须通过法律形式予以确定,以杜绝政府的过度进入。

  走向目标模式的途径 

  中国的国情独特而复杂,还处在百年一遇的大变革时代。如何实现拟定的国有企业、公有经济的功能定位及其目标模式呢?本书认为,应当聚焦于如下几个方面:

  一是以混合所有制改革为核心,通过明晰产权、明确国有企业的市场竞争主体地位,提升企业的发展动力和竞争能力。

  具体而言,在明确国有经济定位的基础上,实施国有企业所有权的分类改革。同时,积极推行员工持股,鼓励民营资本参与国企的混改。注重发挥企业探索改革的积极性。

  二是推进国有企业公司制改革,建立新型现代企业制度,通过把党的领导与公司治理结构和治理机制相融合,完善中国特色的公司治理。

  首先,国有经济的产业再配置或者说国有经济的战略性重组的核心是国有经济向基础性、关键性产业领域的聚集。其次,提升国有企业的资产配置效率,建议通过兼并、重组,进一步减少国有企业的数量,压缩产能过剩,降低杠杆率。将拥有类似业务的民营企业整合进来,促进各种资源要素向优势企业集中,做大、做强优势企业,使得新企业成为具有国际竞争力的世界一流企业。

  三是着力推进并国有经济在产业上的战略重组和企业的资产重组,按照供给侧结构性改革的要求继续去产能、去杠杆,提升国有经济的影响力和控制力,做强做优大国有企业。

  针对国资监管存在的问题,我们建议:首先,通过法律方式明确国资监管机构的基本性质、监管职能和监管边界。其次,设置不同类型的国有资本投资、运营公司。同时,重新塑造国有企业制度模式。

  四是以授权经营为主推进国有资产监管体制改革。

  伴随着产权多元化改革,国有企业的公司制改造取得显著成效,尤其是现代企业制度要求的法人治理结构已经初步建立起来并正在发挥着作用。为此,我们建议:积极推进国有企业的公司化改造;合理配置控制权,激发民营资本参与混改的积极性;交叉任职,强化党的领导;经营层的选聘要更多地依靠市场;强化对国企内部的“管理腐败”的打击力度。

  五是鼓励国企继续“走出去”,全面实施国际化经营。

  在经济全球化的大背景下,国有企业必然要“走出去”参与国际竞争。而今,在“一带一路”框架下我国开启了新的对外开放模式,国有企业必然成为新模式的积极参与者和最有力的配合者。按照企业国际化的基本做法,我们认为,国有企业可以从以下几个方面推进国际化发展。

  首先,以国际的视角,在国有企业已有管理模式的基础上,选择符合国际惯例和发展趋势的管理方式,争取将已有规则与国际惯例尽可能地融合起来,实现企业的国际化管理;

  其次,通过在全球范围内的采购、运输、生产和销售,利用境外资源提高生产绩效,利用国际市场行销自己的产品,实现生产和营销的国际化。就目前而言,国有企业要结合国内的“供给侧结构性改革”,与沿线国家实现优质产能的对接。

  再次,通过对各种国际资本市场的比较,寻找成本低、风险小的融资渠道,利用股权、债权、并购等多种投融资工具,实现国有企业投融资的国际化;

  最后,国有企业在国际化过程中,必须重视国际化人才培养和引进。

  六是注重企业家的激励与保护。企业家是稀缺资源,而国有企业的企业家更是稀缺中的稀缺。我们需要对这些稀缺人才采取必要的保护措施,为他们的各类创新活动营造更为宽松的环境。当然,也要通过诸如股权、期权等物质激励、政治、声誉等精神激励,最大限度地激发出他们的各种潜能。同时,对那些不具有适合国有企业特性的企业高管要及时撤换。

  (作者系中国社会科学院经济研究所研究员、博士生导师)   

  原文链接:http://www.cneo.com.cn/portal.php?mod=view&aid=138462

  (编稿:张佶烨;审校:王砚峰)