作者：杜江（中国社会科学院办公厅）

作者：杨新铭（中国社会科学院经济研究所）

来源：《经济参考报》2021年2月22日，第07版 

　　改革开放以来，探索公有制多种实现形式是所有制结构调整和国有企业改革的一项重要内容。其中，混合所有制经济作为一种新型的产权结构安排和经济组织形式，其发展经历了从无到有，规模从小到大，作用由轻到重的过程，相关政策经历了探索多种公有制实现形式，积极发展混合所有制经济，推进国有企业混合所有制改革，最终将混合所有制经济定义为基本经济制度重要实现形式的演进。

　　混合所有制经济的发展历程

　　思想萌芽的发端。混合所有制经济起步于中外合资企业，并在股份制改革后取得规模发展，在单纯的全民与集体所有制企业外，出现资本（金）来源多元的企业组织形式，这一现实变化推动了认识的提升和理论的深化。党的十四大确认公有制经济的主体地位和非公有制经济的补充地位；党的十四届三中全会则明确所有制结构下一步的调整方针，并指出“随着产权流动和重组，财产混合所有的经济单位增多，将形成新的财产所有结构”。到此，财产混合所有的经济单位本质上已反映出混合所有制经济的内涵。

　　首次概念的提出。党的十五大报告中正式提出“混合所有制经济”概念，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”，虽然此时它只是阐释公有制经济外延时的一种提法，但已摆脱只有全民和集体所有制才是公有制经济实现形式的束缚，扩大了公有制实现形式的范围，而且报告肯定了股份制作为资本组织形式自身并无意识形态属性的认识，即“资本主义可以用，社会主义也可以用”。

改革创新的探索。党的十六大提出“深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式……除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。至此，混合所有制经济出现在国有企业改革，探索完善公有制经济实现方式的进程中。党的十六届三中全会又两次提及混合所有制经济，不仅把股份制作为公有制主要实现形式，而且首次将国有资本、集体资本和非公有资本在政策上给予平等地位，并通过产权制度加以巩固，触发公有资本与非公有资本间的良性互动机制。

　　物权基础的奠定。党的十七大报告将产权与混合所有制经济做了结合，要求“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济……坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。党的十八大报告进一步要求“推行公有制多种实现形式……保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。平等保护物权和公有制多种实现形式的结合为混合所有制发展奠定了法律基础，更稳定了非公有制经济主体的信心。

　　内涵外延的拓展。党的十八届三中全会对混合所有制经济内涵给出明确定义，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。由此，发展混合所有制经济的内涵不只局限在公有制经济，而是对其外延进行全面拓展，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济……允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。这为混合所有制经济增加了新内容，不仅要创建资源要素高效使用的组织形式，还要探索现代社会的新型劳资关系。

　　改革方案的推行。2015年，党中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求推动国有企业混合所有制改革，提高国有资本的运行效率，增强国有资本的功能，并对国企如何稳妥发展混合所有制经济给出了详细方案，其中包括按分类改革总体思路发展混合所有制经济的主要形式：国有企业混合所有制改革；非国有资本参与国有企业改革；国有资本以多种方式入股非国有企业；实行混合所有制企业员工持股。改革方案的有力推行为实现改革最终目标，即提高整个经济系统的资源配置效率，奠定了坚实基础。

　　全面混改的铺开。党的十九大报告强调“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大，并加快国有经济布局优化、结构调整和战略性重组。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。至2019年底，共有126家中央企业、74家地方国有企业参与到混合所有制改革中，资产总量超过3.94万亿元，非国有资本被允许参与中央企业投资和进入垄断竞争性和特许经营领域。混改始终坚持因地施策、因业施策、因企施策、一企一策，探索形成了诸多可复制、可推广的政策经验。

　　混合所有制经济已成为经济重要组成部分

　　发展混合所有制经济的根本动因是壮大和完善社会主义市场经济，而混改则是实现这一目标的重要工具路径，在长期推进进程中，政策演进和作用地位变化背后的逻辑动因，则是社会主义市场经济的“两只手”：前期改革具有被动性，依靠政策引导和干预，在此过程中既要“有效市场”，更要“有为政府”；随着改革的摸索和深化，市场反应和改革效果良好，改革呈现出主动性，即由于在促进经济增长方面的积极作用而使改革水到渠成，在此过程中市场从基础性作用逐步转变为决定性作用。可见，我国混合所有制经济的发展历程是思想解放和政府放权的过程，也是逐步深化认识其规律价值的过程，还是不断肯定和巩固混合所有制经济的过程。

改革实践和支持政策之所以如此演进，是因为与单纯的公有制和私有制企业相比，兼顾了效率和社会主义性质，更有益于资源配置效率的提高。混合所有制经济快速发展，不仅使其逐步成为经济重要组成部分，也符合新阶段完善和巩固社会主义基本经济制度的要求。

　　新阶段完善和巩固社会主义基本经济制度的要求。经过四十年改革发展，我国已形成以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的混合经济格局。其中，公有制经济改革成就巨大，非公有制经济同样发展迅速。从多种所有制经济共同发展的趋势看，数量规模调整的改革正在向质量提升的改革转变，在此阶段，巩固和发展基本经济制度，最好的办法是公有制与非公有制经济相互借鉴发展经验，最直接的方式是让非公有制经济直接参与公有制经济的管理、改造，形成国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。

　　公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度，最大限度发挥了公有、私营和混合所有制各自优势，创造了不同主体间融合、竞合的共生空间，实现了国有与民营经济非对称性互惠共生的发展状态，国有经济不会“挤压”民营经济发展空间，民营经济也不会“拖累”国有经济增长，“多条腿走路”走得更快更稳更协调，原因在于国有与民营企业之间存在规模差异、优势互补、融合竞争、分工合作和要素流动，上述因素的协同效应不仅有助于国有经济发挥主导作用，增强控制力、影响力，而且利于营造公平竞争的共生环境，实现更高效的生产要素交流。

　　混合所有制经济已成为经济重要组成部分。基本经济制度不断完善除表现为以公有制为主体的混合经济外，还表现为新经济组织形式中的混合所有制企业通过公有制经济改制转型而得到快速发展。据估算，以股份制公司为主要形式的混合所有制经济，资产总额和税收贡献均已占到全社会的半数以上，且这一比例仍在持续提高；不仅如此，相较于单纯的非公有制经济和公有制经济，混合经济表现出更强经济活力。这说明混合所有制经济比单纯的公有制经济和非公有制经济具有更高的效率，即要素资源向混合所有制经济流动会拉动GDP更快发展，使要素资源的使用效率更高。

　　但是，制度的溢出效应是有时滞的，即改制初期由于制度运行尚不流畅很可能表现为负溢出，而制度运行顺畅后则会表现为正溢出，发挥出比公有制经济和非公有制经济更高的效率。由此可见，发展混合所有制经济，不仅有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，还有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，实现经济整体运行质量的不断提高和资源配置效率的不断改善。

　　以协调推进混改为抓手探索新的公司治理模式

　　“两个混改”是党的十八届三中全会提出的国资国企改革要求，发展混合所有制经济改革体现在国有企业所在领域如何向非公资本开放，而发展混合所有制企业改革体现在国有企业自身如何引入非公资本。国企改造是“两个混改”的关键所在。

　　在所有制结构调整以及完善基本经济制度的过程中，要遵循“两个毫不动摇”原则，在推进国有企业混合所有制改革时，要辩证看待“做强做优做大”与“两个混改”的关系，相较国有资本做大做强可能对混改进程造成的阻力影响，国有资本应先聚焦自身长期存在的问题，如国有企业创新效率有待提高，产权保护不足；为了混改而混改或“混而未改”；国企管理市场化水平不足；国企盈利能力较低，国有资本回报率低等。因此，要以协调推进混合所有制企业改革为抓手，遵循市场规则促进国有与非国有资本双向融合，平等保护不同产权的合法权益，并探索新的公司治理模式。

　　一是对国有企业分类推进改革，分类进行治理。因地、因时、因企业选择恰当方式分类进行制度安排，坚持一企一策，灵活推进，成熟一个推进一个，不可盲目求快，注意国有资本目前在不同领域所占比例，发挥国有资本在混合所有制经济中的控制力和影响力。二是完善产权保护制度，提高产权保护意识。推动从立法层面加强产权保护，形成清晰明确的产权保护法律框架，赋予投资者以“集团诉讼”和“股东代表诉讼”等权利，妥善处理由于历史原因形成的产权案件，增强企业家和人民群众的财产安全感。三是尽快出台半强制性的上市公司分红制度。应将目前不定期的上市公司分红活动定期化，推动现金分红成为红利派发的主要形式，制定较为合理的分红标准，避免对红利重复计税。四是建立和创新长效机制，打击关联和内幕交易。构建资本市场中经营主体的激励机制，逐步改革非流通股等制度，祛除经营者违法行为的动机，鼓励对内幕交易等非法行为的举报，对非法占有或转移国有资产等行为设置更高惩处标准。五是防止国有资产流失，建立科学公允的国资评价机制。在混改过程中要避免国有资产成为其他资本围猎的“唐僧肉”，评估国有企业价值应以当时价值而不能是混改完成后的，特别是不能以经营好转后的价值来追溯国有资产原有价值。六是鼓励国有资本采用多种方式入股非国有企业。此种混合方式适用于国有资本投资、运营公司，投资过程中不仅要注意项目选择，还要注意混合方式，更要注意非国有企业的国有化倾向。七是规范和完善公司治理结构。逐步缓解国企僵化的内部管理体制，建立权责明晰的内部治理结构，提高公司信息披露的准确性和透明度，发挥董事会及监事会的作用。八是规范公司高管层的选拔和管理，建立有效的激励和追责机制。重要人事任免应由投资者共同讨论决定，除建立相应薪酬激励机制外，还应完善现有相关制度，明确政府和企业管理层的责任义务，加强事前监督和流程监督，建立切实可行的追责制度。九是探索实行混合所有制企业员工持股。试行员工持股计划，激励研发人员寻求突破领域内的核心、关键和前端技术，提高企业创新能力和创新效率。

　　（作者单位：中国社会科学院办公厅，中国社会科学院经济研究所。）

　　（编稿：刘益建；审校：张佶烨）