作者：朱玲（中国社会科学院经济研究所）

　　

以城乡融合发展的视角弥补农村社会保护短板

——答《人民日报》记者关于“补齐农村社会福利短板”的书面采访

　　问题一：新时期，农村“三留守”问题的表现和影响有哪些，呈现什么特点和发展趋势？本质上这是什么原因造成的？如何客观看待这一现象？

 

山西右玉县康平村：老龄化的村庄不易见到少妇幼童。坐在阴凉地的王先生57岁，2020年因胃穿孔做手术，总费用1.6万元。个人交1000元，新农合给结报了其余的医药费。如今他和夫人每天在家门口为一家蔬菜公司拣选香葱，日收入20多元。

　　上世纪九十年代中期的“民工潮”，是改革开放以来大规模乡-城劳动力转移的一个起始标志。城市产业创造的巨量就业机会，与农村家庭追寻新增收入来源的需求一起，促使亿万农村青壮劳动者进城谋生。由此而对农村家庭和人口产生的影响，突出地表现为以留守妇女、留守儿童和留守老人为特征的家庭结构残缺。

 

山西右玉县大堡村歇晌的村民

　　现如今，大多数脱贫村庄的人口结构几近于城市的反面：常住人口规模远不及户籍人口。2020～2021年间，部分村庄常住人口与户籍人口的比率最低下探至19.9%。据农业农村部全国农村固定观察点2018年的数据，村庄常住人口中60岁以上老人的比重高达29.9%，远高于全国水平（七普：18.70%）。在家有老年的住户中，纯老人家庭占44.4%;16-60岁年龄组中女多男少，女性约占52.2%。

　　绝大多数留守村庄的家庭常年处于成员分离状态。依据不同成员从事农业生产、非农就业、家庭照护、上学读书以及接受照护等需求，分离家庭呈多样化居住方式，例如多点分居、分户分居或分户不分家，等等。家庭内部的性别分工和代际分工，日益取决于个人的市场参与能力和留守村庄从事生产及家务劳动的强度。由此而产生的性别影响首先在于，女性参与市场活动和家庭决策的程度同时提高。其次，父母投资于女孩教育的意愿和行动一起强化，计划生育政策下出现的“独女户”和“双女户”尤其如此。

 

山西右玉县杀虎口村道边聊天的村民

　　家庭分离的代际影响突出地表现在三个方面：其一，老人更多地参与农业和非农生产劳动；其二，整个直系家庭以代际接力的方式支持后代落户城市，不但投资于教育，而且倾力于城镇购房。2018年，在城镇买房的农户约占全国农村调查户总数的16.4%。在以户主年龄分组的农户当中，每一组成年子女的平均学历都高于其父辈（户主）3年左右，从而鲜明地显示了向上的代际教育流动趋势。其三，高龄老人特别是生活不能自理者的照护需求极少得到满足。五保户和低保户老人入住养老院的费用由民政部门“兜底”，中下收入群体因支付能力不足，难以利用有偿照护服务。

　　农村劳动力跨行业跨城乡转移不但引致职业、收入、教育和资产流动，而且也有助于消除贫穷、缩小城乡收入差距和降低全社会收入不均等，还为劳动生产率提高做出了显著贡献。然而直到目前，城市社会对农村迁移劳动者的制度性政策性排斥尚未根除，生活在城市的农村户籍劳动者及其家人，仍未得到与流入地户籍人口平等的权利。这一事实反映在统计上，是常住人口的城市化率达63.89%，而户籍人口的城市化率仅45.4%；反映在农村迁移劳动者的生命周期中，是在城市就业岗位度过体力精力旺盛的青壮阶段，又不得不在遭遇工伤残疾、罹患职业病和临近老弱时回返家乡；反映在家庭这一社会细胞层面，是出现了上亿结构缺损的家庭，村庄留守者和外出谋生者大多承受着家庭分离的代价。随父母进入大城市的流动儿童，即使获得入学机会，到高中阶段也不得不转至农村户籍地读书。

 

山西右玉县康平村附近的香葱地，割1斤毛葱，可得工钱0.25元；边割边拣选，割1斤可得工钱2元整。

　　尽管家庭结构会伴随社会经济转型而变化，设若农村迁移劳动者未遭遇种种制度性阻碍，家庭为谋生和发展而选择城乡分离的现象即使存在，也不可能达到如此普遍的程度。况且，农村家庭在拥有平等分享城市公共服务和社会保护权利条件下的选择，与权利缺失前提下的生活策略毕竟存在本质的差别。如果乡-城迁移人口与流入地户籍人口享有平等权利，随劳动者迁移的家庭数量必然比目前的随迁家庭多得多。相应地，留守儿童欠缺父母陪伴和情感抚育的现象定会大量减少，缘于失能留守老人照料不足的代际痛苦也必定大为缓解。

　　进一步讲，市场参与者及其家庭实现权利平等和无障碍进出，不仅是保障市场公平竞争的一项必备制度安排，而且也是促进社会流动、维护社会公平和增强社会凝聚力的一个必要条件。在“补齐农村社会福利短板”议题的讨论中首先需要厘清的是，源于计划经济时代的城市偏好和与之相伴随的城乡分隔制度，是造成“短板”的制度性政策性原因。消除显性或隐性的城乡社会分隔，弥补社会结构变迁过程中的制度疏漏，是补齐“短板”的根本性措施。若无此等制度化的转变，长时段、大规模的家庭分离现象不会自动消失。其次，与“福利短板”相联系的群体包括但不限于留守老人、留守妇女、留守儿童和回迁儿童，还有返乡迁移工人（农民工）中的职业病患者、工伤残疾人及其他被迫退出劳动力市场的老弱困难群体。这些人群可以用“农村脆弱群体”来概括，他们也恰为社会福利政策设计和实施中必须瞄准的重点群体。

 

　　问题二：当前，我国在关心关爱农村老年人、儿童、“三留守”人员等特殊和困难群体方面，有哪些政策措施？

　　

陕西榆林市榆阳区柏盖梁村幸福院 

　　在简介农村现有社会福利措施之前，这里把“脆弱群体”进一步定义为：以平均水平为参照，人身风险较高（疾病、残疾、伤害和死亡等）而收入较低和社会保护不足的人群。中华人民共和国成立以来，针对农村脆弱群体的社会援助政策随着经济增长和社会结构变化而逐步丰富和强化。例如，始于《1956年到1967年全国农业发展纲要》的五保户供养政策。又例如，改革开放以来推出的一系列旨在改善妇女、儿童、老年和残疾人等脆弱群体状况的十年发展纲要、五年发展规划及实施细则。在减贫和发展促进行动中，这些人群的脱贫脱困都成为公共政策支持的重点。

　　以往四十年中，极具中国特色而且国际影响较大的政策措施当属如下几项：

　　第一，农村最低生活保障制度。世界银行专家曾撰写专题论文展示这一政策实施中的瞄准机制和缓解贫困的作用。

　　第二，建档立卡精准扶贫制度。建档立卡贫困户中的孩子上学享有费用减免，老人、病患和残疾人就医不但报销比率高于平均水平，而且还可享受大病救助。类似的特困群体救济和扶持政策及实施效果，在联合国千年发展目标和2030可持续发展议程进展评估中备受称赞。

　　第三，以降低农村孕产妇和婴幼儿死亡率为目标的妇幼保健政策，以消除新生儿缺陷和促进儿童早期发展为目标的母婴营养素添加措施。与这些措施相关的一些中文语汇已添加拼音应用于专题国际研讨会，例如贫困家庭婴幼儿辅食添加项目使用的“营养包”。

　　第四，农村义务教育学生营养改善计划。中央和地方政府每年拨款，为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。

　　第五，新型农村合作医疗制度（城乡居民基本医疗保险）和新型农村社会养老保险制度（城乡居民基本养老保险）。在这两项制度建立和推广过程中，五保户、低保户和建档立卡贫困户的保险费由民政部门出资缴纳。中国农村社会保险制度因覆盖人口规模巨大而改变了全球社会保险版图，故而得到国际劳工组织的高度评价。

 

陕西榆林市榆阳区柏盖梁村幸福院，幸福院厨师兼保洁员。　　

陕西榆林市榆阳区柏盖梁村幸福院，入住幸福院的一对老夫妇。2020年，老翁88岁，老妪85岁。儿子们都外出打工，他俩生活能自理 

　　“十四五”规划开始实施以来，农村福利事业在制度设计、组织建设和财政投入等方面均有新举措。其中最为突出的特点，是随着中国进入世界中高收入行列，社会福利制度从重点人群救济型向普惠型发展。与此同时，福利标准亦逐渐提高。例如，儿童福利保障对象从孤儿逐步拓展到艾滋病病毒感染儿童、事实无人抚养儿童、残疾儿童和其他困难家庭的儿童。又例如，各地残联相继提高残疾儿童康复救助标准。河北省将部分家庭困难和低龄残疾儿童每年的救助标准由1.2万元提高至1.8万元。湖北省对残疾儿童康复救助家庭每月给予500元生活补贴（中国公益研究院，2022：《“十四五”开局之年儿童保护工作机制取得突破性进展》，https://mp.weixin.qq.com/s/l-w0_-KTQ7rSa9IpjkPc_A）。

 

　　问题三：在解决“三留守”问题，关爱“三留守”人员的过程中，需要重点关注哪些问题？遵循什么原则，有哪些建议和提示？

　　

内蒙古达拉特旗林原村女菜农用旗袍秀欢迎新村民。彭涛摄影，徐丽丽、薛振冰提供。 

　　农村社会福利制度转型意味着社会保护程度的强化和公共财政支出的增加。在经济增长减速、多数地方财政拮据的情况下，“保基本、广覆盖”和“尽力而为、量力而行”，无疑仍当成为政策设计的基本原则。包括留守老人、留守妇女和留守儿童在内的脆弱群体，居住在发展水平不同的地域和社区、生活在经济条件不同的家庭、处于不同的年龄段，脆弱性实则各相迥异。区分和确认脆弱程度不同的群体，可谓实施政策干预的依据。鉴于此，以下几个要点值得特别关注：

　　第一，绝大多数脱贫县依然财政困难，需要在中央财政支持下强化社会保护（社会保险、社会救济、社会福利和社会服务）。首先，保证脱贫县域现有的社会保障和公共产品及服务供给水平不下降，特别是确保脱贫人口“两不愁、三保障”的生活状况可持续。其次，帮助脱贫县政府获得足够的财力，以保持基层政权有效运转、保障县域基本民生和促进劳动人口就业。再其次，一方面，给予脱贫地区政府和脱贫户长期帮扶的安全感；另一方面，既明确帮扶底线又激励受援地区政府和家庭自力更生。

　　第二，在普惠型社会福利制度构建中，突出人力资源发展因素。村庄常住人口公共服务供给中的最薄弱之处是人力资源发展。首先，虽然托幼机构的村庄覆盖率逐渐提高，但涵盖营养干预、认知训练和养育环境改善等要素的儿童早期发展服务却极为缺乏。其次,行政村一般都设有老年活动站（室），主要用于生活自理老人社交和游戏。然而多数村庄欠缺老年继续教育服务和生活不能自理者的照护服务。再其次，留守妇女程度不等地承担了长期照护幼儿、失能老人、病患及工伤残疾人的劳动，可是家庭内部的照护服务不仅无酬，而且因为缺少“喘息”时间（脱离服务情境的休息）而损害照护者健康和个人发展。城市就业者因老人赡养、婴幼照护和孩子教育而享有个人所得税专项扣除优惠，农村留守劳动者的收入水平多在个人所得税起征点以下，故而与此类优惠无缘。国家与社会如何分担农村家庭的长期照护责任并给予照护者身心支持和经济援助，是一个至今尚待政策回应的难题。

 

内蒙古达拉特旗林原村文艺队成员在菜地劳作。张二利摄影，徐丽丽、薛振冰提供。

　　针对上述问题，不同专业取向的社会公益组织和市场组织联手政府部门做出了有益的探索。例如，中国发展研究基金会将山村幼儿园和入户早教服务相结合，既促进了留守儿童的早期发展，又为留守妇女创造了就业机会。又例如，福建、甘肃、陕西农村的一些村委会在社会捐赠和民政部门资助下，或是利用闲置的小学校园兴办“幸福院”（养老院），或是专为老年人提供减费/免费午餐。还有上海的专业养老服务机构，在江苏射阳农村招募中年留守妇女担任养老服务员，加以专业培训后根据本村老人的照护需求提供上门服务。此外，对于县乡认定的特困家庭和基本照护项目，民政局出资购买照护服务（唐钧，2022：《县域专业服务打通农村养老的“最后一公里”》，https://www.sohu.com/a/369875351_114731）。这些具有“四两拨千斤”和“一石多鸟”特点的经验，值得政策制定机构借鉴和推广。

　　第三，建立和培养以老人、妇女、儿童和残疾人为服务对象的社会工作者队伍，促进社会工作者与村民自治组织合作，瞄准脆弱群体的迫切需求提供“量体裁衣”式的服务。

 

　　问题四：如何补齐农村社会福利短板，推动建立健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系？各地有什么好做法和探索？对此您有哪些好的建议？

　　

2021年3月22日，湖北恩施盛家坝镇枫香河村经营农家客房的主妇为客人制作午餐。 

　　补齐包括农村社会福利在内的社会保护短板，须从城乡融合发展的角度采取政策措施（详见朱玲、何伟,2022:《脱贫农户的社会流动与城乡公共服务》，《经济研究》，第3期），并且可以从如下几个方面入手：

　　第一，促使城市社会增加包容性，为农村迁移工人家庭创造稳定落脚城市的条件，保障迁移人口与迁入地户籍居民享有平等的权利。

 

湖北恩施盛家坝镇枫香河村农家主妇制作的菜肴 

　　第二，勾连多轨制的社会保障制度，将普惠型和重点援助型社会保护措施相结合，组成城乡融合的社会保障与公共服务体系，以应对风险和不确定性带给单个家庭和个人的打击。这其中，瞄准脆弱群体的社会福利可以作为连结多轨制社会保障的“粘合剂”。仅就老幼照护不足的难题而言，在全国范围内实行普惠型的老年和幼儿照护补贴，即为其中一个切入点。为此而采取的公共财政支出，属于全社会范围内的一种收入再分配，完全可以参照城乡居民非缴费型养老金的筹资方式设计。与此相对应，还须在政策环境上消除对民营照护机构的所有制歧视以便激励服务供给。

 

2021年3月，湖北省宣恩县李家河镇扶贫车间。 

　　第三，强化国家与社会、政府与公益组织和市场组织的合作。当前对脆弱群体的国家援助更多地集中在经济支持，民间救助更多地聚焦于“补余”，即提供受援者急需的、但尚未获得的帮助。除了前述民间组织在老幼照护方面的制度创新案例，旨在援助工伤残疾人和职业病患者的公益组织也积累了宝贵的经验。例如公益组织“大爱清尘”，自2011年成立以来就为尘肺病患者筹集和分发便携式制氧机,尽可能支持患者像健康人一样参与社会经济活动。又例如，贵州遵义的“惠民文化服务部”和重庆忠县的“自强残疾人服务站”，为包括尘肺病患者在内的返乡职业病患者和工伤残疾人提供社群活动园地。这些案例显示，政府与公益组织在同一社会保护领域可以实现功能互补。若二者进一步密切合作并吸纳受援者参与，必将更有效地弥补社会福利短板，并强化脆弱群体的社会保护。

 

　　(2022年4月6日定稿，《人民日报》2022年4月15日第19版删节发表，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-04/15/nw.D110000renmrb_20220415_4-19.htm)

　　（编辑：熊晨玮；审校：张佶烨）