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高培勇、汪德华:怎样评估本轮财税体制改革进程

 

 

《经济参考报》201727日和9日连载经济研究所所长高培勇和财经战略研究院财政室主任汪德华的文章《怎样评估本轮财税体制改革进程》,全文如下:

 

怎样评估本轮财税体制改革进程(上)

 

作者:高培勇、汪德华  时间:2017-02-07

来源:《经济参考报》(第8版 思想·观察)

 

●自201311月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来,本轮财税体制改革已经进行三年多。

●根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化财税体制改革总体方案》,系统评估201311月至201610月的本轮财税体制改革进展状况,可以看到:预算管理制度改革已经初见成效,但在各种主客观因素的制约下,总体上系尚在起步阶段的“在建”工程;以间接税为代表的税收制度改革取得积极进展,但另一翼的直接税改革相对缓慢,总体上系两翼不平衡的“瓶颈”工程;财政体制改革虽有所突破,但相对滞后的状态未有根本改变,总体上属于具体方向尚待明晰的工程。

●作为一个整体的财税体制改革尚不够均衡,亟待协调推进。对全面深化改革的支撑性和基础性作用逐步显现,但需加力增效。

 

编者按  本文对过去三年我国财税体制改革成果进行了总结和评估,对于调整、规划好下一阶段改革具有重要参考价值。鉴于原文篇幅较长,本报对原文缩编后分两次刊发。

 

本轮财税体制改革事实上已经进入倒计时,按照201311月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和20146月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)的要求,2016年基本完成改革重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。总结、梳理过去3年来本轮财税体制改革轨迹,对取得的阶段性成果做出恰当的评估,从而调整、规划好下一阶段改革的后续安排,确保改革目标的最终实现,有着重要意义。

鉴于改革尚在持续,能够且应当进入本文评估视野的,仅在于其“阶段性成果”——已推出的改革举措及其实际效应与设定的改革目标之间的关系。

进行评估,有两个参照系。其一,中共十八届三中全会《决定》关于深化财税体制改革的总体部署。其二,中共中央政治局审议通过的《总体方案》。前者界定了推进现代财政制度建设的基本目标,后者明确了实施财税体制改革的具体任务。

根据《决定》和《总体方案》明确界定现代财政制度应具备的基本特征,深入到财税体制的各个子领域,评估本轮财税体制改革所涵盖的三方面内容——预算管理制度改革、税收制度改革和财政体制改革;综合三个方面的改革内容,对作为一个整体的财税体制改革及其同其他领域改革的关系作综合评估;以此为基础,提出进一步推进财税体制改革的针对性建议。

 

评估标准的界定:现代财政制度的基本特征

 

本轮财税体制改革所设定的目标究竟是什么?

理念、思想和战略大不相同于以往

《决定》有关财税体制改革目标的阐述是:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”这揭示了本轮财税体制改革大不相同于以往财税体制改革的三个重要方面和突出特点:

一是从国家治理全局高度布局的财税体制改革。二是从发挥基础性和支撑性作用高度布局的财税体制改革。三是从全面认知现代财政文明高度布局的财税体制改革。

本轮财税体制改革,破天荒地以“建立现代财政制度”作为改革的目标标识,这一十分重要而深刻的变化意味着,财税体制改革已经第一次被放在了同现代财政文明无缝对接的平台上。

扭住现代财政制度建设这个牛鼻子

本轮财税体制改革大不相同于以往的理念、思想和战略,都可凝结并落脚于“建立现代财政制度”这一大不相同于以往的改革目标,标志着中国财税体制改革进入了一个新的历史阶段。

紧紧扭住现代财政制度建设这个牛鼻子,清晰归纳现代财政制度的基本特征并由此深入到现代财政制度的各个组成部分——在财税体制各子领域的具体表现,可能是界定本轮财税体制改革评估标准的不二选择。

现代财政制度的基本特征

该如何理解并把握现代财政制度的基本特征?

现代财政制度的主要立足点是落在财税体制的时代特征上的。它意在强调,只有跟上人类文明发展进程的现代财税体制而非具有其他别的什么方面特点的财税体制,才可以与国家治理现代化相匹配。

《总体方案》对现代财政制度作出了如下描述:“建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”以此为基础,应当从如下四个方面入手:是否有利于“优化资源配置”?是否有利于“维护市场统一”?是否有利于“促进社会公平”?是否有利于“实现国家长治久安”?

 

重点关注三个内容

 

有鉴于此,对本轮财税体制改革进展状况的评估,将重点关注如下三个方面内容:1、改革框架是否立起来了。2、具体改革方案的设计是否符合建设现代财政制度的方向。3、财税体制改革对整体改革的支撑作用发挥得如何。

预算管理制度改革的进展与问题

改革目标:全面规范、公开透明的现代预算管理制度

以现代预算制度为镜鉴,可以发现,现行预算管理制度所存在的主要问题,就是“不公开、不透明,不适应国家治理现代化的要求”。《决定》和《总体方案》为预算管理制度改革设定的目标是:建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。

这一目标至少包括如下四层含义:其一,将政府收支行为及其机制纳入法治轨道,从财政上将权力关进制度笼子,建设法治国家。其二,将政府的所有经济活动全面纳入到人大、社会监督的视野之中,实现对行政权力的授权问责功能。其三,注重提升财政资金绩效,包括财政资金的配置效率和管理效率。其四,控制国家财政风险,避免财政风险延伸出金融风险、社会治理风险,实现国家长治久安。

改革进展:初步搭建了现代预算管理制度基本框架

围绕现代预算管理制度建设,纳入本轮改革的内容共有七项:改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。

预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中,最重要的进展是2015年正式实施了新修订的《预算法》,国务院相继公布了一批文件,等等。具体说来,可归结为如下几个方面的进展:

一是现代预算管理制度的若干基本理念得以确立。二是以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明取得一定成效。三是多项具体制度改革有序推进。四是地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。五是推出税收优惠政策规范方案,但中途搁浅。

问题分析:尚在起步阶段的“在建”工程

以现代预算制度的原则反观迄今的改革进程,可以发现,在此领域,尚有若干“老大难”问题需要解决,也面临财政管理基础薄弱的硬约束,更有沿袭已久的既得利益格局亟待攻破。对照《决定》和《总体方案》提出的各项改革任务,应当承认,迄今的预算管理制度改革尚在起步阶段,在很大程度上尚属“在建”工程。

一是四本预算的统筹综合尚不到位,新《预算法》未能彻底攻破“土围子”。全面性、一致性,是现代政府预算应遵循的基本原则,要求将所有政府收支按照“统一”的标准纳入预算管理。按照这一原则,新《预算法》明确了四本预算各自的编制要求,提出加大统筹力度,建立有机衔接的预算管理体系。但一旦从原则层面深入到操作环节,则会发现,四本预算之间的有机衔接远未实现;四本预算未能综合成一本预算,且管理标准各异。

二是公开透明还需强化顶层设计。从当前现状来看,预算公开尚不充分,公开的部分离透明预算尚有距离。虽然新《预算法》明确了公开的标准,但部分政府收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。更为重要的是,地方政府缺乏主动公开的意识,往往是仅仅满足于法律的最低要求。

三是表外信息有待丰富。预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中,均有若干附录以表外信息的方式,披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告,除若干预算表格之外,仅有部分对表格进行解释的说明,缺乏表外信息。从我国的现状看,至少亟须发展两类表外信息:其一,债务与资本性支出预算。其二,税式支出预算。

四是地方债管理制度设计尚需优化。按照新《预算法》规定,由全国人大确定地方债总额度,仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力,集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。首先是发债额度的合理确定与分配,如何平衡风险控制与满足地方实际需求。其次是发债权集中到省级政府,是由分散决策转向集中决策,固然有便于控制风险、加强规范管理的优点,但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。其三是地方债的长期发展前景未明确,社会预期混乱。其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。这些问题都亟须评估。

五是预算和财政管理基础尚有待夯实。若干新推出的预算管理制度改革措施,需要良好的预算和财政管理基础与之配套,难以单兵推进,否则易出现改革理念先进而实质效果不佳问题。

 

税收制度改革的进展与问题

 

改革目标:建立公平统一、调节有力的现代税收制度

以现代税收制度为镜鉴,立足于当前中国所处的发展阶段和面临的主要矛盾,可以确认,现行税收制度最需要、最迫切解决的核心问题,就是“不健全、不完善,不利于促进社会公平”。《决定》和《总体方案》为税收制度改革设定的目标是:建立“公平统一、调节有力”的现代税收制度。

这一目标至少包括如下四层含义:其一,对接现代税收文明,在以往相对重视税收效率的基础上,注重公平与效率之间的平衡,将税收负担分配的公平、公正纳入税制建设视野。其二,对接现代税制结构,在以往相对重视税收总量的基础上,注重税制结构优化,将优化税收结构作为税制改革的主要目标。其三,对接现代税收治理,在以往相对重视税收中性的基础上,注重中性和非中性的统一,将加强税收的调节作用摆在税制建设的突出位置。其四,立足当前中国收入、财产分布不均问题的现实,税制改革亟待以促进社会公平正义的行动,实现国家良治。

改革进展:间接税改革相对顺利,直接税改革相当缓慢

围绕现代税收制度建设,纳入本轮改革的内容可归结为“六税一法”:即启动六个税种的改革,包括属于间接税的增值税、消费税、资源税、环境税,属于直接税的个人所得税、房地产税等。同时,配合相关改革,修订《税收征管法》。

迄今为止,已经取得的进展有:一是营改增全面推开。标志着1994年税改遗留下来的增值税“扩围”和“转型”两大改革任务均已完成,与国际主流接轨且有中国特色的现代增值税制度已渐入定型阶段。二是资源税改革顺利推进。2014年,全国实现煤炭资源税从价计征改革,并调整了原油、天然气资源税适用税率。三是消费税征收范围逐步拓展。四是税收征管体制机制改革已经启动。

总体来看,《决定》和《总体方案》部署的“六税一法”改革任务,营改增、资源税改革任务接近完成;消费税改革部分启动,但主要改革任务方案尚未出台;税收征管体制改革已启动,但法律修订工作尚未结束;环境税、个人所得税、房地产税三个税种尚处于改革方案制定阶段。

问题分析:不平衡推进状态下的“瓶颈”工程

本轮税制改革相对于以往历轮税制改革的最重要变化,是以“稳定税负”为前提“逐步增加直接税比重”,实现税制结构的优化。若将间接税和直接税分别视作本轮税制改革行动的两翼,可以非常清晰地发现,两翼的行动规模和频率颇不均衡。间接税一翼的营改增、资源税改革已陆续启动,但直接税一翼的个人所得税、房地产税改革则基本未有实质进展。

两翼改革行动的不平衡状态,形成“瓶颈”工程,这种境况的形成,同中国的税情、国情特点密切相关。

一是认识上的盲区。由于历史以及其他方面的原因,不少人往往只知有直接税、鲜知有间接税。作为迄今本轮税制改革中动作最大、涉及现实中国第一和第三大税种的“营改增”所引发的关注度,远远低于现实中的个人所得税所谓“起征点”,甚至远远低于尚在议论中的房地产税。

二是理念上的误区。在很多人眼中,甚至包括部分官员和学者,常常把间接税比重高当作中国税收制度的优越性一味推崇。

三是税制安排上的惯性。中国现行的间接税“隐身”于价格背后,税与价混同在一起,人们对直接税的变动异常敏感而对间接税的增减麻木不仁。

四是税收征管上的软肋。中国的税收征管格局一直可用“间接+截流”加以概括。所谓“间接”,是指它基本上只适于征收间接税,而不能适于征收直接税。所谓“截流”,是指它基本上只能征以现金流为前提的税,而不能征存量环节的税。税收征管格局存在如此软肋,显然难以适应征收建立在综合制基础上的个人所得税的需要。

五是生不逢时的境遇。本轮税制改革的启动恰与经济的持续下行相遇,这也给本来不易的直接税改革徒增了困难。

六是“减税至上”的舆论。关于税制改革的宣传基调过于强调减税的政策效果,相对忽视了通过完善税收结构、发挥调节功能以及促进结构性改革方面的效果。三次调增燃油消费税,虽有助于绿色发展,但社会批评意见很强烈。增值税本应尽可能保持单一主体税率,保持中性,但为了满足所有行业均减税的目标,营改增增加了两档主体税率,且为部分行业一再“打补丁”。个人所得税、房地产税改革一再“胎死腹中”,迟迟难以启动。

 

财政体制改革的进展与问题

 

改革目标:发挥中央和地方两个积极性

针对现行财政体制所存在的中央和地方关系“不清晰、不合理”的突出问题和主要矛盾,《决定》和《总体方案》以有利于发挥中央和地方两个积极性为目标,勾画了财政体制改革的蓝图。

这一目标至少包括如下几层含义:其一,从国家治理现代化的总目标出发,财政体制改革必须“坚持调动各方面积极性”,处理好条块之间的关系。其二,立足于发挥中央和地方两个积极性,在当前的中国,尤其要重视发挥地方的积极性。其三,处理好中央和地方之间关系的前提,在于厘清政府与市场之间的关系。为此,财政体制的改革和调整,应当注重形成地方政府与中央部门间的纵向制衡机制。通过两者间的纵向制衡,共同维护统一市场的正常运转。

改革进展:推进相对滞后,成效尚待观察

围绕中央和地方政府之间的财政关系,本轮改革所涉及的内容被归结为两个方面,一是进一步理顺中央和地方收入划分;另一是在逐步理顺各级政府事权关系的基础上,建立事权和支出责任相适应的制度。

这是本轮财税体制改革中推进相对滞后且成效尚待观察的领域。迄今为止,可以提及的实际进展可归结为如下两项:一是公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。国发〔201626号文明确规定,自201651日起,作为未来2-3年内的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对弥补营改增后的地方财力亏空,在过渡意义上兼顾中央和地方利益,是比较有利的一项举措。二是发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。在将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任的条件下,这项改革算是有了一些进展。

问题分析:具体方向尚待明晰的工程

在本轮财税体制改革中,至少相对而言,以央地财政关系调整为核心内容的财政体制改革相对滞后,是躲不开、绕不过的基本事实。对它的成因,是需要认真对待、深刻分析的。

一是围绕此议题的改革内容设计尚不够详实、具体。仔细地体味一下《决定》和《总体方案》的相关表述,便可以看到,涉及财政体制领域的改革内容还不够详实。

二是财政体制改革的具体方向尚未明晰。本轮财政体制改革的目标虽然定位于“有利于发挥中央和地方两个积极性”,但究竟怎样“发挥两个积极性”、以怎样的思路“发挥两个积极性”,迄今并未有明晰的说法。必须在坚持“发挥两个积极性”目标的基础上,尽快明晰财政体制改革的具体方向。

三是围绕改革的具体操作方案尚未在中央和地方之间达成广泛共识。下一步以一个怎样的旗帜标识财政体制改革的方向并据此制定一个可以达成共识的方案,是难点,也是重点所在。这一判断的引申意义在于,围绕央地财政关系调整的具体操作方案,理应取得地方政府的广泛认同和积极配合,在中央和地方的有效互动中最终形成。(未完待续)

 

(作者高培勇为中国社科院经济所所长,汪德华为中国社科院财经战略研究院财政室主任)

 

原文网址:http://www.jjckb.cn/2017-02/07/c_136036847.htm

 

怎样评估本轮财税体制改革进程(下)

 

时间:2017-02-09 作者:高培勇、汪德华

来源:《经济参考报》(第8版 思想·观察)

 

●如果说迄今的财税体制改革推进过程中事实上存在着“短板”,那么,财政体制改革便是最亟待多用力补齐的“短板”。这意味着,按照《决定》和《总体方案》的要求,把旨在发挥中央和地方两个积极性的央地财政关系调整落实到位,已经箭在弦上,刻不容缓。

●作为国家治理的基础和重要支柱,财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的体制格局。因而,在国家治理的总棋局中,它是一个具有“牵一发而动全身”之效的要素。这就意味着,本轮财税体制改革应当也必须担负起对于推进全面深化改革的基础性和支撑性作用。

●在过去30多年的改革历程中,尽管不乏以财税体制改革为经济体制改革“铺路搭桥”的先例,但脱出经济体制改革的视野局限而上升至国家治理层面,将财税体制改革作为全面深化改革的基础性和支撑性要素加以布局和推进,还属从未有过的第一次尝试。

 

作为一个整体的财税体制改革:亟待协调推进

 

在分别评估了预算管理制度改革、税收制度改革和财政体制改革的进展状况之后,回过头来将三个方面的改革内容拼接在一起,立刻可以发现,事实上,它们是按照一张顶层设计图纸平行推进的密切相关的统一体。因而,接下来,还需要对作为一个整体的财税体制改革进展状况作综合评估。

(一)三个方面的改革进展不够均衡

2015年发布的预算报告中,财税管理部门曾对本轮财税体制改革的进展状况做过如下总结:“财税体制改革取得重大进展。一是预算管理制度改革取得‘实质性进展’。二是税制改革‘有序推进’。 三是围绕建立事权和支出责任相适应的制度,系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况,调研分析国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分,财政体制改革研究取得‘阶段性成果’”。

这的确是一个符合实际的自身总结。有别于预算管理制度改革、税收制度改革在改革实施层面取得的实际进展,旨在调整中央与地方财政关系的财政体制改革,不仅尚处于“研究”层面。而且,取得的也是“阶段性”成果。

即便是站在今天的时点上,将20165月和8月先后推出的《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》一并纳入视野,如前所述,鉴于前一个方案系“非定型版”,后一个指导意见系“缩水版”,仍可以认定,迄今为止,三个方面的财税体制改革推进状态,是非均衡的。着眼于调整央地财政关系的财政体制改革相对滞后,绝对是一个不容回避的基本事实。

(二)不容回避的“拖后腿”效应

毋庸赘言,本轮财税体制改革的推进状态和实际效应不仅取决于税制改革或预算管理制度改革,而且取决于包括税制改革、预算管理制度改革和财政体制改革等三个方面内容在内的整体改革,尤其取决于作为中央与地方关系中最基本、最基础的层面——财政分配关系——的改革。倘若财政体制改革相对滞后的局面得不到及时扭转,本应发挥的“牛鼻子”效应便会异化为“拖后腿”效应。而且,其所涉及的,将不仅是本轮财税体制改革,更值得警惕的是,它还会由此扩展至以国家治理现代化为总目标的全面深化改革。

站在当前中国发展和改革的全局立场上,可以进一步断定,不仅稳增长,而且调结构,不仅促改革,而且防风险,以及包括保就业、惠民生等在内的其他一系列发展和改革目标的实现,都要依赖于中央和地方两个积极性,都要建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上。

因此,如果说迄今的财税体制改革推进过程中事实上存在着“短板”,那么,财政体制改革便是最亟待多用力补齐的“短板”。这意味着,按照《决定》和《总体方案》的要求,把旨在发挥中央和地方两个积极性的央地财政关系调整落实到位,已经箭在弦上,刻不容缓。

 

全面深化改革框架下的财税体制改革:基础和支撑作用尚需进一步到位

 

(一)全面深化改革的重点工程和基础工程

本轮财税体制改革的进展状况,并非仅仅体现为有效落实《决定》和《总体方案》部署的各项直接改革任务上。除此之外,还应将其纳入全面深化改革的进程,从财税体制改革与全面深化改革的联系中进行更高层次、更广范围的评估。

前面曾经提到,本轮财税体制改革是在财政第一次从根本上被摆正了在国家治理体系中的位置之后,作为全面深化改革的重点工程和基础工程来部署的。财税体制改革之所以成为重点工程和基础工程,无非是因为,全面深化改革系经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域改革的联动。在其中,作为国家治理的基础和重要支柱,财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的体制格局。因而,在国家治理的总棋局中,它是一个具有“牵一发而动全身”之效的要素。

这就意味着,本轮财税体制改革应当也必须担负起对于推进全面深化改革的基础性和支撑性作用。

(二)一份清单:积极支持其他领域改革

如下可能是一份财税体制改革支持、推动其他领域改革的大致清单:

1.支持司法、教育、科技等领域改革。在司法领域,积极支持司法体制改革,率先进行事权和支出责任适度向上集中的改革,建立政法系统经费保障机制,推动实施法官薪酬制度改革。在教育、科技领域,进一步完善城乡义务教育经费保障机制,启动义务教育转移支付改革;中央财政还大力推进科技计划(专项、基金等)管理改革,以提高科技财政资金的绩效。

2.支持供给侧结构性改革。为积极推动供给侧结构性改革,在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的旗帜下,2016年中央财政特别拿出1000亿奖补资金,重点用于职工分流安置。

3.支持“三农”领域改革。例如,为积极推动农村经济体制改革,2015年,财政部和农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》,将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营,并于2016年全面推开。

4.推进政府投资体制改革。为了提高财政投资资金效率,拓展社会资本和民间投资范围,大力推广基础设施建设等领域的政府与社会资本合作(PPP)模式,已出台包括操作指南等在内的多项文件,构成了较为完备、具有可操作性的政策支持体系,PPP推广示范项目也取得一定程度的进展。

(三)存在问题:经验不足、力不从心,规律尚待把握

应当指出,在过去30多年的改革历程中,尽管不乏以财税体制改革为经济体制改革“铺路搭桥”的先例,但脱出经济体制改革的视野局限而上升至国家治理层面,将财税体制改革作为全面深化改革的基础性和支撑性要素加以布局和推进,还属从未有过的第一次尝试。与此相关的经验不足,规律尚待把握,操作中难免疏漏,自是常情。面对各种惯性思维和既得利益的掣肘而力不从心,不得不在推进中做妥协性安排,走些弯路,亦是不言而喻之事。

就此而言,迄今为止,至少有如下几个代表性事例是值得关注的:

1.缩水版的事权与支出责任划分改革方案。中央与地方的关系无疑是国家治理层面的基本关系之一,本轮财政体制改革显然要为这一基本关系的处理发挥基础性和支撑性作用,而不应也不能将视野局限于财政体制本身。然而,即便在《决定》和《总体方案》中一直操用的提法都是中央与地方事权和支出责任划分的改革,即便财税管理部门始终锁定的都是研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见,但最终形成的则是一个缩水版——事权与支出责任前面被加上了限制词,从而中央与地方事权和支出责任划分的改革演化为中央和地方财政事权和支出责任划分的改革。

2.进展缓慢的社会保障领域改革。作为国家治理体系现代化的重要内容,社会保障体系的制度设计,深度影响预算管理制度、中央和地方政府之间的财政关系、财政风险乃至税收制度的设计。因而,社会保障体系的改革自然要成为财税体制改革的主要关注点。然而,尽管《决定》做出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的改革部署,迄今社会保障领域的改革进展十分缓慢。

3.部门之间围绕改革方案协调上的困扰。如由于相关政府部门未能充分、及时协调,在大力推进PPP模式方面,各自制定政策,各自出台标准;由于相关政府部门之间的协商不到位,新《预算法实施条例》迄今迟迟不能出台;由于相关政府部门协调不足,2015年地方债券大量发行初期举步维艰难,一些地方政府债务实质上已发生逾期;改革方案中提出的地方债券投资主体多元化至今未能落地;在《税收征管法》修订过程中,作为必要条件的政府部门之间信息共享至今难以落实等等。

4.部分财税体制改革举措的时有反复。中共十八届三中全会以来,在有关财税体制改革的方案密集、大量出台的同时,其中的部分方案却风云变幻,几番出现被中途搁置或被暂缓实施的现象。

5.缺乏专家、社会参与的改革方案设计过程。在中共十八届三中全会所确定的改革蓝图中,财税领域的改革任务可说是最为繁重,涉及面最广,也最需要先行一步。相对于其他部门,财税管理部门虽在短期内密集出台了一系列范围广泛、影响深远的改革方案,相关文件多达几百项,但是,或许是由于时间紧、任务重,这些改革方案的设计和制定,事实上基本由财税管理部门自身主导,未能如以往历轮改革那样有效落实专家、社会的广泛参与,综合协调性不足。

 

主要政策建议

 

评估改革进展状况的根本目的,在于“及时研究解决改革推进中的矛盾和问题,以钉钉子精神抓好改革落实”(习近平,2016)。认识到完成本轮财税体制改革任务的时间表指向2020年,按照建立现代财政制度的改革目标,以倒计时思维前瞻未来四年的改革之路,如下六个方面的工作当在抓紧抓好之列:

(一)夯实基础,完善设计,进一步推进预算管理制度改革

1.推进“四本合两本,两本加综合”改革,完善全口径预算管理体系。从强化所有政府收支全口径预算控制的目标出发,应在现有四本预算的基础上简化合并,研究编制全口径综合预算。具体思路是推进“四本合两本,两本加综合”的预算体系简化合并改革,同时提高预算的前瞻性、科学性和精细化程度,提升财政管理水平。

2.统一财政名词并启动预算信息披露标准化工程。预决算的公开透明是新《预算法》高度强调的理念。在现有法律框架要求下,尚需要有诸多配套性改革,以实质推进预算透明工作。

3.建立债务与资本支出预算以及税式支出预算制度,丰富表外信息。预算报告理应全面反映政府收支以及相关经济活动,但由于现代政府经济活动的复杂性,一些重要的信息难以在正式的预算报告中得以体现,为此需要以表外信息予以补充。基于中国的现实情况,当前需要以表外形式补充建立债务与资本支出预算制度和税式支出预算制度,丰富预算报告的表外信息,提高公共资金使用效率,防范政府债务风险。

4.夯实预算与财政管理基础,强化社会监督和外部监督,平衡控制与绩效导向。从预算管理制度改革的国际经验看,预算的控制导向与绩效导向之间的冲突一直是主要矛盾。解决预算的控制导向与绩效导向之间的冲突,可选择的基本思路是简政放权,强化监管,进而以自我控制替代外部强加的程序性控制。

(二)做好公共沟通,加快直接税改革,推进税收法治化进程

1.在明确税制改革“路线图”的基础上,做好公共沟通。构建良好舆论环境,支持税制改革,对于本轮税制改革落地至关重要。《决定》和《总体方案》所确立的“公平正义、调节有力”的改革目标以及在稳定税负前提下优化税收结构的路径规划,正在逐步深入人心。2.加快直接税改革步伐。个人所得税以及房地产税的改革,担负着提高直接税比重,优化收入及财产分配格局的重要任务。当前要加快两大税种改革的各方面准备工作,尽快启动改革步伐。当然,改革需要注意充分体现量能负担的原则,注重征管条件的配套,税制设计应有利于强化征管。3.提升征管能力,推进税收法治化进程。推进税收法治化,不仅是建立现代财政制度的必要条件,也是落实中共十八届四中全会“依法治国”精神的必然要求。税收涉及每个人的利益,社会关注度高,因而税收法治化是财政法治化的优先事项。当前我国仅有三个税种立法,推进税收法治压力很大。“十三五”时期,应在处理好改革与立法之间的协调关系的基础上,安排好立法顺序,积极推进税收法治化进程,力争税收立法5-10部。

(三)完善地方债制度,加快社会保障制度改革,防范财政风险

防范财政风险,实现长治久安是本轮财税体制改革的重要目标之一。防范财政风险,关键要恰当评估中国的财政风险来源。当前,国内外舆论较为关注地方政府债务可能导致的财政风险。从若干大国的历史经验来看,养老、医疗等社会保障领域的资金缺口,可能是财政可持续发展的最大挑战。对于这两个方面的风险,均不容小觑。

准确认识中国政府债务风险的“近忧”与“远虑”、“总账”与“分类账”。从总量上看,中国综合政府债务并不存在多大风险。即使单独比较地方政府债务,中国的比重也并不特别高。再加上中国的经济增长速度较快,地方政府债务主要投资于生产性资产,政府资产雄厚,比重不高加上三重保障表明中国政府债务的“近忧”不大,其风险主要来自于管理体制导致的局部风险,以及债务资金投资低效风险。

但是,上述的这些指标均是算“总账”的结果。一旦细化到“分类账”——分别就各个地区计算其债务风险,则立刻会发现,有些地方的债务,已经以逾期、赖债或资不抵债等现象揭示出区域性风险迭起的严峻态势。进一步说,社会保障体系潜在的未来资金缺口所带来的中国政府债务的“远虑”,必须高度重视。中国已进入老龄化社会,且老龄化的速度非常快。如维持现有养老保障制度,则到2050年养老保障体系所需年度财政补贴占GDP的比重在6%以上。即使维持现有财政补贴力度不变,如所有年份的资金缺口累积到2050年一次性由财政偿还,其所需偿债资金将占当年GDP90%左右。这还仅是养老保障体系的潜在债务压力。因此,社会保障体系的改革,不能等到出现问题才改革,要未雨绸缪。

(四)尽快明晰财政体制改革具体方向

财政体制安排深度影响地方政府的行为,是国家治理体系的重要组成部分,在中国具有特别重要的意义。当前应在《决定》提出的改革蓝图上,尽快明确财政体制的具体改革方向。在方案制定过程中,还应注意避免一些错误倾向,回到“分税制”的轨道,真正激发中央、地方两个活力。

1.避免将预算改革、税制改革和财政体制改革割裂开来,重视三者之间的协调推进。2.避免单纯强调事权与支出责任相适应,以回归分税制作为财政体制改革的重心所在。在部分增加中央事权的基础上,解决好中央地方收入划分问题,依然是分税制改革的重点。3.注重激发中央、地方两个活力,当前特别要注意激发地方活力。适应、引领经济发展新常态,关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键,也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。4.设立专门委员会,为财政体制改革提供协商平台,为事权和支出责任调整提供动力机制。

(五)落实专家和社会参与机制,以公开透明推进改革落地

改革方案的设计出台,仅是全面深化改革的起点。财税体制改革能否真正产生获得感,能否有效促进国家治理现代化进程,还要看其落地实施情况。而改革方案的真正落地,应是建立在公开透明、广泛参与的基础上,应鼓励事前充分发表意见进行博弈,而非方案出台之后的事后博弈。

1.建立严格的保密制度,引入外部专家深度参与改革进程。2.待改革方案初步成型之后,应邀请主要相关利益群体进行充分协商。3.高度重视部门利益阻碍改革推进问题。各个部门对于财税体制改革方案的意见可以充分表达,在充分民主的基础上还要集中统一。

(六)开展大数据等技术创新对财税体制影响的前瞻性研究

财税体制的改革设计,不仅根植于国家治理体系,还将受到科技创新的影响。当前,特别是信息技术、大数据等科技进步,深度影响商业运转模式和人们的生活模式,进而也将深度影响政府治理流程乃至国家治理模式的选择。财税体制改革永远在路上,我国应当高度关注并前瞻性研究相关科技创新对制度选择的影响,着力推动与现代科技环境相适应的财税改革。

为此,应当特别关注并启动如下两个方面工作:

其一,开展前瞻性专题研究。信息技术、大数据等科技创新对社会生活的深度渗入,对于税制选择、税收征管、预算管理、政府间收入划分等都将产生影响。所有科技创新对财税体制改革带来的冲击,都需要尽快开展前瞻性专题研究。

其二,在充分论证、试点的基础上,以科技创新为基础推动政府流程和机构再造,提升财税治理的效率。(续27号八版《怎样评估本轮财税体制改革进程》)

 

(作者高培勇为中国社科院经济所所长,汪德华为中国社科院财经战略研究院财政室主任)

 

 

原文网址:http://www.jjckb.cn/2017-02/09/c_136042539.htm

 

关键词:高培勇;财税体制改革

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