收购存量商品房用作保障房，不仅着眼于解决房地产市场的短期困境，而且能够释放长期经济增长潜力，提高房地产市场的稳定性

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求”。2024年7月30日召开的中央政治局会议也指出要坚持消化存量和优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房。收购存量商品房用作保障房，不仅着眼于解决房地产市场的短期困境，而且能够释放长期经济增长潜力，提高房地产市场的稳定性，是构建房地产发展新模式的关键环节，有助于标本兼治解决房地产市场存在的问题。

收购存量商品房用作保障房有助于系统性化解房地产市场困境

当前房地产市场的主要困境是供需失衡。一方面，商品房库存去化周期较长，房地产供给相对过剩；另一方面，受房价上涨预期转变、人口结构发生改变等因素影响，房地产有效需求不足。现阶段，供需失衡难以通过房价大幅下降化解——如果房价大幅下降，容易形成房价长期下跌预期并使房地产需求长期萎缩，居民财富和抵押品价值缩水从而抑制消费和投资，并通过上下游产业链持续拖累实体经济。

房地产需求端的刺激政策也难以完全化解市场困境。尽管这些举措会释放部分处于观望的刚性需求和改善性需求，促进房价企稳，但是鉴于当前房地产市场供求关系已发生重大变化，近几年积累的需求释放之后，房价可能重新面临下降压力，房地产市场困境会在一段时间后重新凸显。同时，需求端的政策对中低收入群体的刺激效果有限。中低收入群体受限于其房价收入比过高，即使有政策加持，他们的居住需求仍然难以有效满足，也难以缓解购房需求对其消费和投资的挤出影响，这在一定程度上导致了青年人婚育意愿的下降，从而对中国未来发展产生深远影响。

收购存量商品房用作保障房有助于系统性化解房地产市场困境。在供给侧，此举能够较快消化商品房库存，减少供给相对过剩，缓解房价持续下跌压力，从而稳定市场预期；也有助于房地产企业资金回笼，缓解其流动性压力，减少出现“烂尾楼”。在需求侧，增加保障房供给可以降低工薪收入人群在住房方面的支出负担，提高居民消费和投资意愿；能够提高青年的婚育意愿，减缓人口出生率的下降，为经济长期增长提供动力。

同时，收购存量商品房用作保障房提供了一个独立于商品房的住房供应体系，为中低收入人群提供了稳定的较低价格的住房选择，稳定了房价预期，抑制了过度投机行为，尤其是配租型保障房还能够起到稳定市场租金从而降低通过出租获得高回报投资需求的作用。由于中低收入人群对房价下跌承受能力较弱，其居住需求通过保障性住房解决，也能够减少房价下跌时的断供行为。这些机制共同作用，使保障房为房地产市场的长期稳定提供了重要支撑，成为房地产市场的重要稳定器。

收购存量房用作保障房的政策实践

2023年2月，中国人民银行推出了1000亿元的租赁住房贷款支持计划，在重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛、天津8个城市开展试点，支持工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等7家银行向试点城市发放租赁住房贷款，用于市场化批量收购住宅类商品房作为租赁住房。2024年5月17日，人民银行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励银行发放贷款支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房用作保障性住房。6月20日，住建部明确表示各地要推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房，各市县应按照“政府主导、市场化运作”的思路，自主决策、自愿参与，要坚持以需定购。9月24日，人民银行将保障性住房再贷款政策中人民银行的出资比例，由原来的60%提高到100%。10月12日，财政部提出允许专项债券和保障性安居工程补助资金用于收购存量商品房用作保障房。

截至2024年10月，已有超过60个城市明确表示支持收购存量房用作保障房，包括深圳、广州等一线城市，天津、杭州、武汉、长沙等在内的二十余个二线城市，以及大理、徐州、北海等十余个三四线城市，其中超过30个城市发布了具体政策细则和征集公告。具体模式包括国有企业收购已建成未出售商品房用作保障房、政府购买存量商品房代替拆迁安置房建设用于安置棚户区居民、城投平台通过银行贷款等渠道筹集资金收购存量房作为人才房或租赁房等。

从房源要求看，房源优先选择整栋或整单元，要求已完成竣工备案手续、权属清晰，可办理不动产权证书，项目周边交通便利、配套设施完善。房屋性质一般为住宅，部分城市拓展到公寓和商业营业用房等。房源面积以小户型为主，配租型保障房大多要求单套面积小于70平方米，配售型保障房要求在120平方米以下；个别城市尝试收购大户型项目，转化为适配人才需求的保障房，突破了户型限制，将高端存量房源与人才住房保障相结合。

从收购价格看，多数城市要求以同地段保障性住房重置价格——土地划拨成本与建安成本之和加上不超过5%的利润，作为参考上限。也有一些城市作出了新的尝试，如杭州临安提出以不超过周边房源、车位的评估价作为收购的最高限价；合肥提出“商品房收购价格不超过同地段保障性住房重置价格，其中配租型保障性住房以专业评估机构的评估价作为收购价格的参考上限”；重庆则给出了“测算基础价和市场价的加权平均值”的收购价格的计算公式。

目前多数城市处于筹备和房源征集阶段，少数前期试点城市已完成了首批收购，甚至已将收购房源转化为保障房投入运营，福州、重庆、郑州、青岛、天津等城市已有项目落地。如重庆今年已分两批收购了来自央企、国企和民营企业的14个项目、共计六千余套商品房用于保障性住房，目前已有多个项目投入租赁运营；福州今年已收购了近万套存量商品房，首批房屋于9月底面向社会进行了配租；郑州自2022年以来，通过地方国企共计收购房源十余万套，计划全部改造为保障性租赁住房，并优先用于人才公寓，目前已有5万套左右投入运营。

下一步工作建议

收购存量房用作保障房，在化解短期困境的同时，还应该从长期视角进行规划和政策设计，使保障房体系能够在长期切实保障和改善中低收入居民的居住需求，释放长期经济增长潜力，为房地产市场长期平稳发展起到稳定器作用。

一是积极拓宽收购资金来源。资金来源少是收购商品房用作保障房的主要瓶颈，应建立多元化、稳定的融资机制。随着更多项目落地，人民银行设立的保障房再贷款额度可以适当增加，地方政府专项债券、保障性安居工程补助资金、城中村改造专项借款等增量资金也要落实到位。在此基础上，进一步尝试拓宽保障房融资渠道，对处于一、二线城市回报率较高的优质项目，可以研究推广保障房REITs项目发行，还可通过房地产信托投资基金和公益信托基金等为保障房项目筹集长期资金。在收购策略上，可重点关注保交房及偿债压力大、自主处置资产困难的项目，通过谈判争取达成更具吸引力的收购价格，以降低收购成本，提高资金使用效率。

二是制定合理明确的保障范围、提高保障性住房分配的信息透明度，确保保障性住房公平分配。各地应根据当地实际收入、房价水平和保障房供给情况制定合理的保障范围和准入条件，将家庭收入、资产水平和原有居住情况满足一定条件的中低收入群体纳入保障范围，并对保障性住房实行严格的闭环管理，使保障房与商品房的目标客户形成一定的区别，避免保障房供给对商品房需求的挤出。同时，完善信息公开公示相关制度，构建智能高效的信息系统平台，建立透明公开的申请和分配制度，防止高收入群体进入保障房体系，并完善监督和惩罚机制，通过定期检查保障房使用情况，严禁保障房被滥用或转租，确保真正需要的群体获得保障。对于配租型保障房应设定一定年限的租赁期，期满后重新评估住户的收入和财产情况是否符合继续租住条件，完善退出机制，避免不再符合资格的家庭长期占用资源。

三是提高保障性住房的宜居性和吸引力，切实满足中低收入居民的居住需求，提高保障房资源利用效率。过去一些区域的共有产权房弃房率较高，部分区域的公租房长期空置，造成了资源浪费。这与这些保障房大多是在比较偏僻的区域建设，相关配套不完善，交通不便利有关。因此用作保障房的房源应选择周围交通条件、配套基础设施和公共服务设施较为完善的区域，选址和布局应避免与商品房隔离，可通过合理布局共享公共服务设施；配租型保障房和配售型保障房的供给比例以及配租价格和配售价格可以根据市场形势和实际申请情况进行调整，以更好地应对居民收入变化和就业调整等带来的居住需求变化，实现资源最大限度的利用。

四是完善保障性住房的长期管理、运营与维护机制。保障性住房体系要想在长期实现保障民生和稳定房地产市场的作用，除了关注初期的收购和建设外，更要注重后期的管理、运营和维护。建议设立专门的保障性住房管理机构，负责保障房项目的租赁管理、维护保养、居民服务等工作。通过开发和引入智能管理系统，提升保障房管理运营效率，降低管理运营成本。通过设立专项维护基金，将其用于保障房的长期维护和维修、基础设施升级和日常管理等工作，确保不会因资金不足而影响保障房体系的长期可持续运营。

（编辑：熊晨玮、刘益建；审校：张佶烨）