城市更新是新时期我国深入实施以人为本的新型城镇化建设的重要抓手，是提振内需、促进经济持续增长的重要动力，是提高老百姓生活品质的重要途径。支持和鼓励老旧小区自拆自建的自主更新实践，因地制宜探索城市更新新模式，是切实改善老百姓居住条件，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，提振内需和畅通经济循环的重要抓手。
当前我国城市更新工作存在的问题和困难
未来一段时期，城市更新将是我国新型城镇化建设的重要内容。具体看，当前我国城市更新主要有如下两种模式：一是政府征收后拆除新建的模式，这是长期以来我国城市建设的主要模式；二是保留并提升改造的模式，如当前进行的老旧小区改造、城中村改造等。这两种模式都有其适用场景，但同样也存在一些问题和不足。
政府征收后拆除新建的模式受到当前房地产市场形势和地方财政状况的制约。一方面，这种模式更加适用于原有土地性质是农村集体土地的项目，因为按照法律规定，必须由政府征收并转变土地性质为城镇建设用地，才可进行城镇房地产开发建设；同时，相对更低的农村集体土地征收赔偿标准也能够有效保障政府土地财政收益。另一方面，这种模式也更加适用于原有土地上建筑密度低、容积率低的项目。因为这种模式征收成本低，重新开发也可以大幅提高开发强度，使土地得到更高效的利用。然而，征收后拆除新建的模式虽然会在未来带来一些土地出让收入，但短期会加大地方政府支出压力和债务负担，且由于房地产市场形势的变化，存在出让收入最终可能无法覆盖征收成本的风险。因此，政府征收后拆除新建的模式受到当前房地产市场低迷和地方政府财政紧张状况的制约。
保留并提升改造的模式往往投入不少但效果不好，居民获得感不强。相应地，保留并提升改造的模式更加适用于土地已有一定开发强度、政府征收并拆除新建存在很高征收成本的情形。老旧小区改造是城市更新的重点举措，主要包括基础设施改造、小区环境整治、建筑本体修缮等。老旧小区改造（老旧小区综合整治）基本由政府出资，老百姓不用花钱。不同城市老旧小区改造的投入标准不同，从一些城市公开的综合整治工程投资项目看，老旧小区改造的成本一般在500～1500元/平方米（建筑面积）。经济越发达的城市，改造标准一般也越高，北京市的老旧小区改造项目投资额很多超过1000元/平方米。在这么高投入的情况下，老旧小区改造本该是居民普遍欢迎的民心工程，然而从基层实践看，很多居民对老旧小区改造缺乏积极性，甚至有部分居民反对在自己小区实施老旧小区改造。其主要原因在于，很多居民认为，老旧小区改造虽然不用自己花钱，但对居住条件和生活品质的提升意义不大，对于一些很影响居住体验的项目（如增加停车位、车库入地、人车分流、安装电梯等），老旧小区改造都无法解决。很多居民反而担心，如果自己小区实施了老旧小区改造，就更没有拆除新建的可能了。同时，改造工程往往耗时半年以上，施工影响居民日常生活并可能制造安全隐患，一些本来没有问题的房屋反而可能因为施工震动等原因出现问题。以上种种问题导致老旧小区改造往往是政府投入不少，但居民获得感不强。
老旧小区自拆自建的自主更新模式有积极作用
因此，当前城市更新要改变传统的主要由政府投入的模式，支持各地因地制宜开展老旧小区自拆自建的自主更新模式尝试。自拆自建的自主更新模式不经过政府征收，而是主要通过业主筹资为主、政府补助为辅的方式，委托开发商或建筑商拆除原有建筑，重新规划设计和建设，建成美观现代、配套完善的高质量住宅小区。自主更新模式符合高质量发展的政策方向，有多方面积极作用。
一是彻底改善居住品质。年代久远的老旧小区普遍存在设计落后、建筑质量差、配套不完善、设施老化等问题，与新建的现代小区相比，有巨大的差异。老旧小区拆除并重新规划建设可彻底解决老旧小区存在的种种不足，改善居民居住条件，提升城市形象，增强居民的获得感、幸福感、安全感。
二是充分激发内需潜力。与传统形式的老旧小区改造相比，在自主更新模式下，政府投入没有大的变化，但可以在很大程度上带动和释放居民的内需潜力，有助于提振宏观经济活跃度，促进国内经济大循环。
三是探索房地产业发展新模式，促进关联产业需求。房地产业是一个有很强产业关联和带动效应的行业，老旧小区自主更新不仅可以为房地产行业开拓新的发展模式和发展机会，还可以带动建筑建材、家具家电、装潢物业等其他行业的发展。
目前，业主筹资、自拆自建的自主更新模式处于起步探索阶段，在杭州、广州、泉州等地已有过成功案例。总体来看，虽然自拆自建的自主更新模式有很大的吸引力，但国家目前缺乏关于自主更新的相关政策法规，地方在开展工作时缺乏指引和遵循，制约了自主更新模式的推广。因此，吸取浙江等地的实践经验，制定国家层面的指导性意见，为地方政府操作提供遵循和依据，鼓励各地因地制宜开展老旧小区自主更新实践，是新时期建立可持续的城市更新模式、探索“人民城市人民建、人民城市为人民”的实践路径的重要方向。
对老旧小区自主更新实践探索的思考
是否采取自主更新模式关键要看经济上是否划算
如何看是否应当实行自主更新，关键要看老旧小区的房屋价格与周边新建小区的价格差异。从杭州、广州等地的实践看，整个拆除重建项目，包括拆除旧楼、新楼建设、基本装修等在内，成本为4000～5000元/平方米。全国不同地区的建筑安装成本差异不大，上述成本应有普适性。而部分城市的一些老旧小区，其与周边新建小区的房屋价格差异可达2万元/平方米，自主更新具有可观的经济收益，其带来的居民财富增值远超实施成本，居民也就有实施自主更新的激励。反过来，一些城市、一些地区本身房价水平并不高，老旧小区和新建小区的房屋价格差异不大，实施自主更新带来的潜在房屋增值甚至无法弥补成本，自然就缺乏自主更新的经济可行性。
目前，一些城市实施的自主更新项目，其实施标准集中在老旧小区的物理属性（如是否被鉴定为C级、D级危房）。同时，关键要看在经济上是否划算，老旧小区的住房价格要与周边新建小区有足够的价格差异，在经济上才是可行的。反过来，即使房屋没有被鉴定为危险房屋，但如果在经济上是划算的，也应当为相关项目提供政策支持。
破解小区业主一致同意难题
自主更新建立在小区业主自愿基础上，但社区规模越大、人员构成越复杂、人们利益诉求越多元，就越难以达成一致同意。即便所有业主都会从小区自主更新中受益，也可能因对实施方案的意见分歧而难以达成一致意见。因此，若要求在所有业主一致同意后才可以实施自主更新，将很少有小区满足这个条件。要破解这一难题，就应该在实施中采取多数同意规则而不是一致同意规则。2020年通过的《民法典》第二百七十八条规定，“改建、重建建筑物及其附属设施”属于业主共同决定事项，“应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意”，这或可成为老旧小区自主更新采取多数同意规则及其具体比例的法理依据。
建立改造资金合理共担机制
自主更新应以业主自筹资金为主，同时整合原有老旧小区综合整治等财政投入，合理分担成本。从杭州市浙工新村自主更新项目看，业主出资额占重建总费用的80%，其余由老旧小区改造等政策性补贴解决。北京老旧小区综合整治的财政投入很多超过1000元/平方米，将综合整治的资金用于支持自主更新就可以解决至少20%的资金问题。除老旧小区综合整治的财政投入之外，地方政府为老旧小区加装电梯的财政补助资金也可以用于支持老旧小区自主更新。老旧小区自主更新还可以和保障房建设相结合，比如自主更新后的新增户数归地方政府作为保障性住房使用，地方政府相应用保障性住房建设的资金冲抵建设成本。
探索自主更新的金融支持方案
在传统房地产市场模式下，不管是开发商的商品房开发建设，还是购房者的房屋购置，都有模式成熟的金融资源支持，而老旧小区自主更新目前还缺乏清晰的金融支持解决方案，应增强对老旧小区自主更新的金融支持。一方面，银行等金融机构可为承担自主更新项目的开发商、建筑商提供信贷支持，加快项目开发建设；另一方面，对于部分缴纳自筹资金有困难的家庭，可由银行向其提供优惠贷款或者由其申请公积金贷款来支付小区改造款。对于一些购买原有老旧小区房屋，住房抵押贷款尚未还清的，也可以作出针对性安排，按照新规划建设的房屋重新订立贷款契约，增强贷款支持力度。
顶层设计为地方政府提供指引、遵循和激励
自主更新项目能否实施成功，关键要看地方政府。一方面，老旧小区自主更新应该获得地方政府在规划调整、建设许可等方面的支持；另一方面，在组织实施中，基层政府应该发挥协调各方、推动实施的巨大作用。除通过顶层设计制定老旧小区自主更新的有关政策文件、为地方政府提供方向指引和法理依据、破除地方因无据可依而束手束脚的问题外，应该通过财政提供专项补助资金等手段增强对地方政府的激励，让地方政府成为老旧小区自主更新的积极推动者。
（作者单位：中国社会科学院经济研究所；中国宏观经济研究院）
（编辑：熊晨玮、刘益建；审校：张佶烨）
