就业是最基本的民生。同时，就业与经济发展结构关系密切，是经济发展的引致性需求。伴随着我国数字平台的发展、企业外包的普遍化，灵活就业人员的规模越来越大，灵活就业人员失业保险缺失的问题也愈发凸显。2025年初，京东、美团等平台相继宣布将为外卖员缴纳社保。虽然这是一次重要突破，但是其依然建立在“劳动关系”“就业稳定”的基础之上，仍有大量外卖骑手并未参加城镇职工类社保。鉴于此，有必要从就业形式转变入手，厘清灵活就业等新就业形态下的劳动关系特征与劳动者权益保障的需要，从而更具针对性地弥补其失业保险的缺位，增强劳动力市场韧性。
灵活就业的典型性特征
灵活就业由来已久，伴随着数字经济、平台经济发展出现了新的典型性特征。具体表现在以下几个方面。
首先，劳动力灵活就业体现了个人收益最大化“原则”。对平台企业和外卖员的访谈显示，外卖员可以同时在多个平台接单，也可以随时切换平台，可以根据个人的偏好来选择工作，以实现收益最大化。此外，企业或平台对劳动力需求的短期性和项目性，特别是工作时间和工作场地的灵活性，促进了兼职的发展。
其次，劳动力和工作之间的匹配度较高。较高的匹配度有利于提高劳动生产效率。技术的发展以及平台之间的竞争提高了信息的可获得性，降低了信息不对称性，这有利于降低劳动力的搜寻成本，从而提高了劳动力与工作之间的匹配度，使劳动生产率得以提高。
再次，企业与劳动力之间的紧密度下降。伴随着零工经济、网络经济、平台经济的发展，劳动合同关系逐渐转变为项目合同或是合作关系，企业与劳动力之间的就业关系、保障权益和责任被弱化甚至消除，两者之间的关联仅围绕项目本身展开。
最后，灵活就业等新就业形态具有长期性特征。互联网本身及相关平台与生活、工作的嵌入程度越来越高，这导致与其密切相关的新就业形态具有相应的持续性。已有劳动力市场调查显示，灵活就业呈现长期存在且不断增长的趋势，这说明灵活就业极有可能成为劳动力市场中的一种常态。
我国失业保险制度面临的问题
2024年末，全国就业人员达7.34亿人，但是参与失业保险的人数仅为2.46亿人，不仅远低于养老保险的参保人数，也低于工伤保险的参保人数。这意味着，我国就业人员与失业保险制度之间存在着一定的张力。
首先，失业保险制度与劳动力市场变化之间存在较为严重的脱节。灵活就业中的劳动力与工作的匹配度虽然提高了，但是与企业的紧密性出现下降。这些特征导致以稳定的劳动合同为前提的失业保险难以适用于新就业形态下的灵活就业群体。然而，相比于拥有稳定劳动合同的劳动力，灵活就业者的失业风险更高。这形成了低失业风险群体的失业保险覆盖率更高，而高失业风险群体失业保险保障不足的现象。
其次，农业的就业缓冲作用在逐渐弱化。农民工是灵活就业的主要从业者。然而，伴随着我国农业现代化加快发展，其就业缓冲作用逐渐弱化，难以替代失业保险的保障功能。一方面，农业在提供失业保障方面难以满足社会共济性。家庭联产承包责任制可以提高家庭内部纵向的稳定性，但对于家庭之间社会层面的互助共济则作用有限。另一方面，农业在提供失业保障方面难以满足应急需求。在土地流转后，作为承包方的农户即使遭遇了非农失业，也难以随时开展农业生产以解决失业问题，其所获得的土地流转收入往往也十分有限，无法获得充分保障。
加快完善失业保险制度
首先，逐步建立独立性相对较强的失业保险。城镇职工类社会保险与劳动者是否签订劳动合同密切相关，劳动合同是企业为员工缴纳社会保险的前提。然而，劳动合同签订率的提高并没有使五险一金缴纳比例大幅提高。一个重要原因在于，由于缴费标准存在差异，即使农民工签订了劳动合同，仍可能选择参加居民类社会保险。然而，失业保险属于职工类社会保险，而城镇职工类社会保险存在一定的捆绑性，在政策实施过程中较难单独缴纳失业保险。建议参照针对建筑工人和外卖员工伤风险较高而设立的、独立于职工类社会保险体系的工伤类保险，设立相对独立的失业保险，使灵活就业人员可以单独缴纳失业保险，提高失业保险的社会共济性。
其次，完善分层分类社会保险体系，提高就业人员参加职工类社会保险的比例，从而提高就业人员参加失业保险的比例。基于我国当前已有的居民类养老保险、医疗保险、灵活就业社会保险、职工类社会保险，进一步统筹打破制度隔离，增加可缴费的档位，形成多层次的社会保险体系，从而增加劳动力在职工类社会保险参与方面的可选择性，提高其参与职工类社会保险的积极性。
再次，提高失业保险的统筹层次，提高失业保险的可获得性。失业保险具有更强的现收现付性特征，这要求各行政区之间实现更高水平的协调与统筹。农民工具有较强的流动性，其社保缴纳地和领取地往往不一致，这进一步加大了转移衔接的难度。提高统筹层次，则可能更有利于实现行政区域之间的统筹协调。特别是，在推动失业保险缴纳独立性提高的情况下，其所牵连的社保资金规模也会相应缩小，从而更有利于提高统筹层次。
最后，平衡失业保险基金的支出结构，增加对个人的倾斜力度。失业保险基金的使用包括失业保险金发放、提供就业服务、培训、鼓励创业、提供公共就业和岗位补贴。其中，失业保险金发放的比例相对较低，侧重于补贴和提供服务，也侧重于补贴企业而非个人。这样的失业保险基金支出结构，降低了失业人员的获得感和参保的积极性。基于此，建议提高失业保险金的发放比例，增强失业人员自身的获得感。此外，加强职业培训，以职业培训的方式提高尚未参保农民工的获益可能性。在新质生产力发展和结构性失业水平提高并存的情况下，职业技能培训显得更为重要。尽可能通过失业保险基金的职业培训对未被失业保险覆盖的群体提供服务，从而增强其再就业的能力。
（作者系中国社会科学院经济研究所副研究员）
原文链接：https://epaper.csstoday.cn/epaper/read.do?m=i&iid=7325&eid=53723&sid=250639
（编辑：熊晨玮、刘益建；审校：张佶烨）
